Wann und wie haben Sie Anspruch auf Schadensersatz?
Wie man eine rechtswidrige Bausperre und Eingriffe in Eigentumsrechte angeht
Der Konflikt zwischen dem Recht der Gemeinde auf Selbstverwaltung und dem Schutz der Investitionen von Grundstückseigentümern stellt einen der komplexesten Bereiche des Baurechts dar. Gemeinden nutzen das Instrument der Bausperre oft, um die Bebauung vorübergehend einzufrieren und Zeit für eine Neubewertung ihres städtebaulichen Konzepts zu gewinnen. Auf der anderen Seite stehen Entwickler und Immobilienbesitzer, die erhebliche finanzielle Mittel in die Vorbereitung von Projekten investiert und sich auf die gültige Raumplanungsdokumentation verlassen haben. Dieser Artikel analysiert im Detail die Rechte beider Parteien, konzentriert sich darauf, wie eine rechtswidrige Bausperre angefochten werden kann, und insbesondere darauf, welcher konkrete Schadensersatz realistischerweise und unter welchen genauen Bedingungen gefordert werden kann.
Was Sie in dem Artikel erfahren
- Welche genauen gesetzlichen Bedingungen die Gemeinde erfüllen muss, damit ihre Bausperre einer möglichen gerichtlichen Überprüfung standhält.
- Mit welchen Rechtsmitteln sich Entwickler gegen gezielte Regulierungsänderungen wehren können, die ihre Investitionen bedrohen.
- Warum rechtskräftige Raumordnungsentscheidungen und Baugenehmigungen sogenannte Grenzen der Flächennutzung bilden, die neue Vorschriften respektieren müssen.
- In welchen konkreten Situationen Grundstückseigentümer nach dem Baugesetz Anspruch auf Schadensersatz haben, was genau gefordert werden kann und was nicht.
- Warum der Ersatz des tatsächlichen Schadens (vergeblich aufgewendete Kosten, Wertminderung des Grundstücks) realistisch erreichbar ist, während der entgangene Gewinn verfahrensrechtlich eine deutlich schwierigere Position darstellt.
Wann und unter welchen Bedingungen kann eine Gemeinde rechtmäßig eine Bausperre verhängen?
Eine Bausperre ist eine Maßnahme allgemeiner Art, deren Zweck es ist, Bautätigkeiten in dem betroffenen Gebiet vorübergehend einzuschränken oder zu verbieten, um eine Erschwerung oder Verhinderung der zukünftigen Nutzung des Gebiets gemäß der vorbereiteten Raumplanungsdokumentation zu vermeiden. Der rechtliche Rahmen für ihren Erlass wird derzeit durch das Gesetz Nr. 283/2021 Slg., Baugesetz (im Folgenden „neues Baugesetz“) vorgegeben. Historisch wurde nach dem Gesetz Nr. 183/2006 Slg., über Raumordnung und Bauordnung (Baugesetz) (im Folgenden „Baugesetz von 2006“) vorgegangen.
Das Gesetz legt drei kumulative materiell-rechtliche Bedingungen für den Erlass einer territorialen Maßnahme über eine Bausperre fest. Erstens muss ein gültiger Beschluss der Gemeindevertretung über die Erstellung eines neuen Bebauungsplans oder dessen Änderung vorliegen. Zweitens muss nachgewiesen werden, dass die verbotene oder eingeschränkte Bautätigkeit die zukünftige Nutzung des Gebiets gemäß der vorbereiteten Dokumentation erschweren oder verhindern könnte. Drittens muss die Einschränkung im erforderlichen räumlichen, sachlichen und zeitlichen Umfang erfolgen. Das neue Baugesetz sieht hierzu in § 123 Abs. 3 ausdrücklich vor, dass eine Bausperre für die absolut notwendige Zeit verhängt wird, die 6 Jahre nicht überschreiten darf. Gemäß § 123 Abs. 5 kann zudem durch eine Bausperre weder die Instandhaltung noch die Realisierung eines gemeinnützigen Bauwerks der Verkehrs- oder technischen Infrastruktur eingeschränkt oder verboten werden. Aus der Rechtsprechung des Obersten Verwaltungsgerichts (NSS) geht eindeutig hervor, dass die Gemeinde bei der Erstellung des Bebauungsplans zwar ein gewisses Maß an politischem Ermessen hat, der Erlass einer Bausperre jedoch eine Ausübung der staatlichen Verwaltung ist und nicht willkürlich sein darf. Wie das NSS in seinem Urteil vom 21. 7. 2009, Az. 1 Ao 1/2009-120, feststellte: „Eingriffe in das Eigentumsrecht müssen grundsätzlich einen Ausnahmecharakter haben, aus verfassungsrechtlich legitimen Gründen, nur im absolut notwendigen Maße, auf die schonendste Art und Weise, die vernünftigerweise zum beabsichtigten Ziel führt, nicht diskriminierend und unter Ausschluss von Willkür erfolgen.“
Wie können sich Grundstückseigentümer erfolgreich gegen eine Bausperre wehren?
Das grundlegende verfahrensrechtliche Abwehrmittel des Eigentümers der betroffenen Immobilie ist die Einreichung von Stellungnahmen gegen den Entwurf der Maßnahme allgemeiner Art, durch die die Bausperre verkündet wird. Das neue Baugesetz legt in § 127 Abs. 5 ausdrücklich fest, dass gegen den Entwurf der territorialen Maßnahme keine Einwendungen gemäß Teil Sechs der Verwaltungsordnung mehr erhoben werden können. Stellungnahmen müssen innerhalb einer strengen gesetzlichen Frist eingereicht werden, die bis zu 30 Tage ab dem Tag der Veröffentlichung des Entwurfs beträgt. Die Gemeinde ist verpflichtet, sich mit diesen in der Begründung der endgültigen Maßnahme sachlich und verständlich auseinanderzusetzen. An die Begründung der Auseinandersetzung mit den Stellungnahmen werden dabei relativ höhere Anforderungen gestellt als an die eigentliche Begründung der Bausperre, wie das Verfassungsgericht (in Bezug auf frühere Einwendungen) in seinem Beschluss vom 8. 11. 2018, Az. I. ÚS 178/15 bestätigte. Ignoriert die Gemeinde die Stellungnahmen oder bearbeitet sie diese nur formalistisch, führt dies zur Unüberprüfbarkeit der Maßnahme selbst.
Wird die Bausperre erlassen, kann der Eigentümer die Abwehr durch einen Antrag auf Aufhebung der Maßnahme allgemeiner Art oder eines Teils davon beim Kreisgericht im Sinne der Bestimmungen von § 101a ff. des Gesetzes Nr. 150/2002 Slg., Verwaltungsgerichtsordnung, einleiten. Der Antragsteller rügt in einem solchen Verfahren in der Regel die Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, die diskriminierende Abgrenzung des betroffenen Gebiets oder die Verletzung des legitimen Vertrauens, das durch vorheriges aktives Handeln der Gemeinde, z. B. durch den Abschluss von Planungsverträgen zum Bau öffentlicher Infrastruktur, begründet wurde. Beachten Sie jedoch, dass die Planungsverträge selbst (deren Regelung nun in § 130 ff. des neuen Baugesetzes detailliert behandelt wird) nach ständiger Rechtsprechung des NSS kein legitimes Vertrauen im öffentlich-rechtlichen Sinne begründen, da es sich um ein privatrechtliches Instrument handelt; so folgerte das NSS im Urteil vom 13. 11. 2014, Az. 7 As 181/2014-34: „Vereinbarte vertragliche Verpflichtungen können die gesetzliche (öffentlich-rechtliche) Regelung, die den Erlass der territorialen Maßnahme über eine Bausperre und deren Folgen steuert, nicht modifizieren.“ Etwaige privatrechtliche Ansprüche aus der Verletzung von Planungsverträgen sind daher im Zivilverfahren geltend zu machen.
Kann eine erteilte Baugenehmigung neue Gebietsregulierungen blockieren?
Ein wesentliches Argument von Investoren im Kampf gegen Bausperren und Änderungen von Bebauungsplänen ist die Existenz sogenannter Grenzen der Flächennutzung (das neue Baugesetz definiert sie in § 12 Buchst. r als Beschränkungen von Änderungen im Gebiet zum Schutz öffentlicher Interessen, die sich aus Rechtsvorschriften ergeben, auf der Grundlage anderer Rechtsvorschriften festgelegt wurden oder sich aus den Eigenschaften des Gebiets ergeben). Hat der Entwickler in der Vergangenheit bereits rechtskräftige Raumordnungsentscheidungen oder Baugenehmigungen für sein Vorhaben erhalten, bilden diese Akte eine Grenze, die der Ersteller der neuen Raumplanungsdokumentation respektieren muss.
Das Oberste Verwaltungsgericht (NSS) hielt in seinem bahnbrechenden Urteil vom 12. 9. 2012, Az. 1 As 107/2012-139, fest: „In einem bestimmten Gebiet erteilte Raumordnungsentscheidungen (sowie Baugenehmigungen) stellen eine sogenannte Grenze der Flächennutzung im Sinne von § 26 Abs. 1 des Baugesetzes dar. [...] Es ist daher nicht möglich, dass eine Gemeinde durch den Erlass eines Bebauungsplans versucht, die Wirkungen früherer rechtskräftiger Raumordnungsentscheidungen zu ‚beseitigen'. Eine andere Auslegung könnte zu völlig absurden Konsequenzen führen, bei denen z. B. seit mehreren Jahren ordnungsgemäß platzierte, genehmigte und abgenommene Bauten in Widerspruch zum Bebauungsplan geraten würden.“ Das NSS hat diese Schlussfolgerungen in seinem Urteil vom 22. 10. 2019, Az. 1 As 454/2017-102 ausdrücklich auch auf Bausperren angewandt, wo es ableitete, dass es „nicht denkbar ist, dass eine Bausperre die Nutzung bereits rechtskräftiger öffentlich-rechtlicher Genehmigungen faktisch unmöglich macht, d. h. Bautätigkeiten aufgrund dieser Genehmigungen durchzuführen“, da dies im Widerspruch zum legitimen Vertrauen der Adressaten der erteilten Genehmigungen und zum Schutz in gutem Glauben erworbener Rechte stünde.
Die praktische Auswirkung dieser Regel ist von grundlegender Bedeutung: Eine Bausperre kann naturgemäß nicht rückwirkend auf Bauten wirken, die bereits rechtskräftig genehmigt wurden. Ihre Wirkungen richten sich ausschließlich in die Zukunft auf noch nicht genehmigte Vorhaben. Ein Entwickler, der über eine rechtskräftige Baugenehmigung verfügt, kann daher unabhängig von der erlassenen Sperre mit der Realisierung fortfahren. Diese Logik wird auch durch § 133 Abs. 4 des neuen Baugesetzes voll unterstützt, der ausdrücklich festlegt, dass dem Eigentümer kein Schadensersatz für eine Änderung im Gebiet zusteht, wenn die Genehmigung für das Vorhaben, für das die Bebauung bestimmt war, rechtskräftig geworden ist.
In welchen Situationen entsteht ein Anspruch auf Schadensersatz wegen Einschränkung des Eigentumsrechts?
Die Verfassungsordnung und die gesetzlichen Regelungen berücksichtigen Situationen, in denen die Gemeinde durch ihre Entscheidungen so stark in die Eigentumsrechte von Investoren eingreift, dass eine finanzielle Entschädigung erforderlich ist. Das grundlegende Instrument bildet § 133 des neuen Baugesetzes, das die zuvor in § 102 des Baugesetzes von 2006 enthaltenen Regeln übernommen hat. Das Gesetz unterscheidet hier zwei verschiedene Entschädigungsansprüche, die strikt getrennt werden müssen.
Der erste Anspruch ist der Schadensersatz für eine Änderung in der Raumplanungsdokumentation. Dieser steht dem Eigentümer zu, wenn die Bebaubarkeit seines Grundstücks aufgrund einer Änderung des Bebauungsplans aufgehoben oder wesentlich eingeschränkt wird. Das Gesetz stellt jedoch eine strenge zeitliche Bedingung: Der Schadensersatz wird nur gewährt, wenn die Aufhebung der Bebaubarkeit innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Bebauungsplans erfolgte, der das Grundstück ursprünglich als bebaubar ausgewiesen hatte. Nach Ablauf dieser Frist erlischt der Anspruch. Die Zeit, in der die Bebauung des Grundstücks aufgrund einer Bausperre oder einer anderen vorübergehenden, im Bebauungsplan festgelegten Einschränkung der Bebaubarkeit verhindert wurde, wird jedoch nicht in diese Fünfjahresfrist eingerechnet (§ 133 Abs. 3).
Der zweite Anspruch ist der Schadensersatz für Schäden, die durch eine Bausperre verursacht wurden. Gemäß § 133 Abs. 2 des neuen Baugesetzes hat die berechtigte Person Anspruch auf Schadensersatz, wenn ihre Rechte an dem Grundstück oder Bauwerk durch die territoriale Maßnahme der Bausperre wesentlich eingeschränkt wurden und ihr dadurch ein Schaden entstanden ist.
Die Entschädigung aus beiden Ansprüchen wird in Geld geleistet. Das neue Baugesetz lässt jedoch ausdrücklich zu, dass der berechtigten Person anstelle einer Geldentschädigung aufgrund einer Vereinbarung ein anderes Grundstück oder Bauwerk zur Verfügung gestellt wird (§ 135 Abs. 1).
Was genau kann gefordert werden und wo liegt die Grenze des Schadensersatzes?
Das Verständnis des Umfangs der Entschädigung ist für den Entwickler noch vor Beginn jeglicher Streitigkeiten von entscheidender Bedeutung. Realistisch erreichbar ist ein Schadensersatz, der gemäß dem Baugesetz aus den für die Bauvorbereitung in üblicher Höhe aufgewendeten Kosten besteht. Nach dem Gesetz fallen unter diesen Anspruch insbesondere:
- Vergeblich aufgewendete Kosten für die Projektvorbereitung des Baus und Ingenieurleistungen in üblicher Höhe, wenn deren Nutzung aufgrund der Sperre ihren Sinn verliert.
- Kosten, die direkt für den Kauf des Grundstücks aufgewendet wurden.
- Eine Wertminderung des Grundstücks, laut Gesetz jedoch speziell dann, wenn dieses Grundstück zur Sicherung einer Schuld (z. B. eines Hypothekendarlehens) dient.
- Weitere direkte Ausgaben (Gebühren für Verwaltungsverfahren, Kosten für Raumstudien usw.), die die Kosten für die Bauvorbereitung in üblicher Höhe bilden.
Eine deutlich kompliziertere Position hat der Entwickler bei der Geltendmachung entgangenen Gewinns, also des Werts des erwarteten Ertrags aus der Projektumsetzung, der ihm aufgrund der Sperre entgeht. Obwohl entgangener Gewinn im Sinne von § 2952 des Gesetzes Nr. 89/2012 Slg., Bürgerliches Gesetzbuch, grundsätzlich Bestandteil des Schadens ist, stößt er in der Praxis auf ein massives Beweisproblem. Aus der ständigen Rechtsprechung des Obersten Gerichts (z. B. auf allgemeiner Ebene im Beschluss Az. 25 Cdo 3837/2011) geht hervor, dass der entgangene Gewinn nicht nur hypothetisch sein darf. Der Geschädigte muss nachweisen, dass die Vermehrung seines Vermögens im Hinblick auf den sogenannten „gewöhnlichen Lauf der Dinge“ stattgefunden hätte.
In der Praxis bedeutet dies ein enormes Beweisproblem. Wenn der Investor zum Zeitpunkt der Verhängung der Bausperre z. B. nur über eine Raumordnungsentscheidung oder eine Baugenehmigung für technische und Verkehrsinfrastruktur verfügte, aber die Häuser selbst noch nicht genehmigt waren, betrachten die Gerichte seinen Anspruch lediglich als reinen „potenziellen Gewinn“. Wie die Entscheidung Az. 25 Cdo 2909/2018 für die Entwicklerpraxis ausdrücklich belegt, fehlt für die Zuerkennung von entgangenem Gewinn der Kausalzusammenhang, wenn das Projekt noch nicht die entsprechenden Genehmigungen der betroffenen staatlichen Behörden erhalten hat (z. B. wegen ungelöster Infrastruktur wie fehlender „Abwasserreinigungsanlage oder Trinkwasserversorgung“). Es gibt nämlich keine Gewissheit, dass das Bauamt die Hauptwohngebäude tatsächlich und im vollen beabsichtigten Umfang genehmigt hätte. Die bloße Genehmigung der Infrastruktur stellt zwar eine Grenze der Flächennutzung dar, in die eine Bausperre nicht eingreifen darf, garantiert jedoch nicht automatisch das Recht auf Fertigstellung und Verwertung des anschließenden Wohnkomplexes.
Wie verläuft die Geltendmachung des Schadensersatzanspruchs gegen die Gemeinde in der Praxis?
Der Prozess der Geltendmachung von Schadensersatz beginnt mit einer schriftlichen Aufforderung an die Gemeinde, in der der geschädigte Investor den Umfang des entstandenen Schadens genau spezifiziert und die Gemeinde zur freiwilligen Leistung auffordert. Diese Aufforderung ist von grundlegender prozessualer Bedeutung, da sie belegt, dass der Geschädigte seinen Anspruch rechtzeitig geltend gemacht hat und die Gemeinde die Möglichkeit hatte, die Angelegenheit außergerichtlich zu lösen.
Zahlt die Gemeinde die Entschädigung nicht freiwillig, muss sich der Geschädigte mit einer Schadensersatzklage an das Zivilgericht wenden. In einem solchen Verfahren trägt der Investor die Beweislast hinsichtlich der Existenz eines rechtswidrigen oder einschränkenden Vorgehens der Gemeinde, der Entstehung des Schadens und des Kausalzusammenhangs zwischen beiden. Gemeinden verteidigen sich typischerweise damit, dass der Investor bewusst ein übliches unternehmerisches Risiko hinsichtlich möglicher Regulierungsänderungen eingegangen ist. Kann der Entwickler jedoch nachweisen, dass die Gemeinde das Projekt vor Verhängung der Sperre aktiv unterstützt hat – beispielsweise durch Abschluss eines Planungsvertrags, Annahme einer finanziellen Spende für die Infrastruktur oder wiederholt erteilte zustimmende Stellungnahmen –, erhöhen sich die Chancen auf eine erfolgreiche Durchsetzung der Schadensersatzforderung erheblich.
Eine besondere Situation liegt vor, wenn das Kreisgericht die Bausperre wegen Rechtswidrigkeit aufhebt. Dadurch eröffnet sich der Weg zum Ersatz des Schadens, der bei der Ausübung öffentlicher Gewalt durch eine rechtswidrige Entscheidung oder ein fehlerhaftes behördliches Vorgehen nach dem Gesetz Nr. 82/1998 Slg. über die Haftung für Schäden, die bei der Ausübung öffentlicher Gewalt durch eine Entscheidung oder ein fehlerhaftes amtliches Vorgehen verursacht wurden, entstanden ist. In einem solchen Fall ist der Nachweis des Kausalzusammenhangs einfacher, da die Rechtswidrigkeit des Aktes bereits verbindlich durch das Gericht festgestellt wurde.
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Häufig gestellte Fragen zur Raumplanung und zum Schadensersatz
Kann eine Bausperre eine bereits erteilte, rechtskräftige Baugenehmigung ungültig machen?
Nein. Eine Bausperre ist eine Maßnahme, die ausschließlich in die Zukunft gerichtet ist und die Erteilung neuer Genehmigungen verbietet oder einschränkt. Verfügt der Entwickler über eine rechtskräftige Raumordnungsentscheidung oder Baugenehmigung, so bildet diese Entscheidung eine sogenannte Grenze der Flächennutzung. In diese rechtskräftig und in gutem Glauben erworbenen Rechte kann die Gemeinde durch eine Bausperre nicht rückwirkend eingreifen, und die Realisierung des genehmigten Baus kann fortgesetzt werden. Dies hat das NSS im Urteil vom 22. 10. 2019, Az. 1 As 454/2017-102, siehe oben, bestätigt.
Wie lang ist die Frist für die Einreichung eines Antrags auf Aufhebung einer rechtswidrigen Bausperre?
Der Antrag auf Aufhebung einer Maßnahme allgemeiner Art, zu der auch die territoriale Maßnahme über eine Bausperre gehört, kann gemäß der Verwaltungsgerichtsordnung beim zuständigen Kreisgericht innerhalb eines Jahres ab dem Tag eingereicht werden, an dem die angefochtene Maßnahme in Kraft getreten ist. Das Versäumen dieser Frist kann nicht nachgesehen werden, weshalb es notwendig ist, die Situation ohne unnötige Verzögerung sofort nach Verkündung der Sperre zu klären.
Was genau kann ich als Schadensersatz fordern, wenn mir eine Bausperre das Projekt zunichtegemacht hat?
Realistisch erreichbar ist ein Schadensersatz in Höhe der für die Bauvorbereitung aufgewendeten Kosten in üblicher Höhe, insbesondere für den Kauf des Grundstücks, die Projektvorbereitung des Baus oder für die Wertminderung eines Grundstücks, das zur Sicherung einer Schuld dient (§ 133 Abs. 1). Alles sollte idealerweise durch ein Sachverständigengutachten belegt werden. Der entgangene Gewinn ist hingegen prozessual eine sehr schwierige Position. Der Entwickler müsste nachweisen, dass der Gewinn mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit tatsächlich realisiert worden wäre, was ohne eine erteilte Baugenehmigung für die Bauten selbst kaum nachweisbar ist. Die Erfolgschancen steigen deutlich, wenn die Gemeinde das Projekt durch den Abschluss von Planungsverträgen oder die Annahme von Spenden für die Infrastruktur aktiv unterstützt hat.
Was passiert, wenn die Gemeinde die Bebaubarkeit meines Grundstücks nach mehr als fünf Jahren seit Gültigkeit des Bebauungsplans aufhebt?
Ändert die Gemeinde den Bebauungsplan und hebt die Bebaubarkeit Ihres Grundstücks nach Ablauf der fünfjährigen Frist ab dem Zeitpunkt auf, als das Grundstück erstmals zur Bebauung ausgewiesen wurde, entsteht kein Anspruch auf Schadensersatz nach dem Baugesetz. Der Gesetzgeber schützt mit dieser Regelung die Gemeinden vor endlosen Risiken; die Zeit, in der Ihnen jedoch gerade eine Bausperre oder eine andere vorübergehende Einschränkung im Bebauungsplan die Bebauung des Grundstücks verwehrte, wird nicht in diese fünfjährige Frist eingerechnet. Wenn die Frist tatsächlich ergebnislos verstreicht, verbleibt Ihnen nur der allgemeine zivilrechtliche Schadensersatztitel, der jedoch prozessual deutlich schwieriger ist, da eine Änderung des Bebauungsplans an sich keine rechtswidrige Handlung darstellt.
Kann man auch Schadensersatz für die Zeit fordern, in der eine Bausperre gültig war, die später vom Gericht aufgehoben wurde?
Ja. Hebt das Kreisgericht eine Bausperre wegen Rechtswidrigkeit auf, eröffnet sich der Weg zum Schadensersatz für Schäden, die bei der Ausübung öffentlicher Gewalt durch eine rechtswidrige Entscheidung oder ein fehlerhaftes behördliches Vorgehen nach dem Gesetz Nr. 82/1998 Slg. verursacht wurden. Der Investor kann in einem solchen Fall den Ersatz von Mehrkosten fordern, die ihm in Folge der rechtswidrigen Verzögerung des Projekts objektiv entstanden sind – insbesondere zusätzliche Finanzierungskosten, vergeblich aufgewendete Ausgaben für die Projektvorbereitung und einen nachweisbaren Wertverlust der Grundstücke im betroffenen Zeitraum. Entgangener Gewinn kann auch hier gefordert werden, jedoch gelten die gleichen Beweisanforderungen wie in den anderen Fällen.
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