Quand et comment avez-vous droit à une indemnisation ?
Comment réagir face à un moratoire de construction illégal portant atteinte au droit de propriété
Le conflit entre le droit de la commune à l'autonomie et la protection des investissements des propriétaires fonciers constitue l'un des domaines les plus complexes du droit de la construction. Les communes utilisent souvent le moratoire de construction comme un outil permettant de geler temporairement la constructibilité d'un terrain, afin de se donner le temps de revoir leur conception urbanistique. De l'autre côté se trouvent les promoteurs et propriétaires immobiliers, qui ont investi des sommes considérables dans la préparation de leurs projets en se fiant à la documentation d'urbanisme alors en vigueur. Cet article analyse en détail les droits des deux parties, en se concentrant sur la manière de contester un moratoire de construction illégal et, surtout, sur les indemnisations concrètement envisageables et leurs conditions précises.
Ce que vous allez découvrir dans cet article
- Quelles conditions légales précises une commune doit remplir pour que son moratoire de construction résiste à un éventuel contrôle judiciaire.
- Quels moyens juridiques permettent aux promoteurs de se défendre contre des modifications réglementaires opportunistes qui menacent leurs investissements.
- Pourquoi les décisions d'urbanisme et permis de construire devenus définitifs constituent ce que l'on appelle des limites d'utilisation du territoire, que toute nouvelle réglementation doit respecter.
- Dans quelles situations concrètes les propriétaires fonciers ont-ils droit à une indemnisation en vertu du code de la construction, ce qui peut précisément être réclamé et ce qui ne le peut pas.
- Pourquoi l'indemnisation du préjudice réel (dépenses engagées en pure perte, baisse de valeur du terrain) est réellement accessible, alors que le manque à gagner constitue une position bien plus difficile à faire valoir sur le plan procédural.
Quand et à quelles conditions une commune peut-elle légitimement instaurer un moratoire de construction ?
Le moratoire de construction est une mesure de portée générale dont l'objet est de restreindre ou d'interdire temporairement l'activité de construction dans le territoire concerné, afin d'éviter de compliquer ou d'empêcher la future utilisation du territoire conformément à la documentation d'urbanisme en préparation. Le cadre juridique régissant son adoption est actuellement fixé par la loi n° 283/2021 Coll., code de la construction (ci-après le « nouveau code de la construction »). Historiquement, c'est la loi n° 183/2006 Coll., relative à l'aménagement du territoire et au code de la construction (code de la construction) (ci-après le « code de la construction de 2006 ») qui s'appliquait.
La loi prévoit trois conditions matérielles cumulatives pour l'adoption d'une mesure territoriale instaurant un moratoire de construction. Premièrement, il doit exister une décision valable du conseil municipal portant sur l'élaboration d'un nouveau plan d'urbanisme ou sa modification. Deuxièmement, il doit être démontré que l'activité de construction interdite ou restreinte pourrait compliquer ou empêcher la future utilisation du territoire conformément à la documentation en préparation. Troisièmement, la restriction doit être mise en œuvre dans la mesure strictement nécessaire, tant sur le plan spatial que matériel et temporel. Le nouveau code de la construction précise expressément, à l'article 123 § 3, que le moratoire de construction est adopté pour la durée strictement nécessaire, qui ne peut excéder 6 ans. En outre, selon l'article 123 § 5, la mesure territoriale instaurant un moratoire de construction ne peut ni restreindre ni interdire les travaux d'entretien, ni la réalisation d'ouvrages d'utilité publique relevant des infrastructures de transport ou techniques. Il ressort clairement de la jurisprudence de la Cour administrative suprême que, bien que la commune dispose d'une certaine marge de discrétion politique lors de l'élaboration du plan d'urbanisme, l'adoption d'un moratoire de construction relève de l'exercice de l'administration publique et ne saurait être arbitraire. Comme l'a constaté la Cour administrative suprême dans son arrêt du 21 juillet 2009, n° 1 Ao 1/2009-120 : « Les atteintes au droit de propriété doivent revêtir un caractère fondamentalement exceptionnel, être justifiées par des motifs constitutionnellement légitimes, n'intervenir que dans la mesure strictement nécessaire et selon les modalités les plus respectueuses permettant raisonnablement d'atteindre l'objectif visé, de manière non discriminatoire et en excluant tout arbitraire. »
Comment les propriétaires fonciers peuvent-ils se défendre efficacement contre un moratoire de construction ?
Le principal outil procédural dont dispose le propriétaire du bien concerné pour se défendre consiste à déposer des observations contre le projet de mesure de portée générale instaurant le moratoire de construction. Le nouveau code de la construction précise en effet, à l'§ 127 odst. 5, qu'il n'est plus possible de former d'objections contre le projet de mesure territoriale au titre de la sixième partie du code de procédure administrative. Les observations doivent être déposées dans un délai légal strict, fixé à 30 jours à compter de la publication du projet. La commune est tenue d'y répondre de manière motivée, précise et compréhensible dans la justification de la mesure finale. Les exigences imposées à la motivation du traitement des observations sont d'ailleurs relativement plus élevées que celles relatives à la motivation du moratoire lui-même, comme l'a confirmé la Cour constitutionnelle (s'agissant d'anciennes objections) dans sa décision du 8 novembre 2018, n° I. ÚS 178/15. Si la commune ignore les observations ou ne les traite que de manière formelle, cela rend la mesure elle-même non susceptible de contrôle effectif.
Une fois le moratoire de construction adopté, le propriétaire peut engager sa défense en déposant, auprès du tribunal régional compétent, une demande d'annulation de la mesure de portée générale ou d'une partie de celle-ci, conformément à l'article 101a et suivants de la loi n° 150/2002 Coll., code de procédure administrative contentieuse. Dans une telle procédure, le requérant invoque généralement une violation du principe de proportionnalité, une délimitation discriminatoire du territoire concerné ou encore une atteinte à la confiance légitime fondée sur un comportement actif antérieur de la commune, par exemple la conclusion de conventions d'aménagement portant sur la réalisation d'infrastructures publiques. Attention toutefois : selon la jurisprudence constante de la Cour administrative suprême, les conventions d'aménagement elles-mêmes (dont le régime est désormais détaillé à l'article 130 et suivants du nouveau code de la construction) ne fondent pas de confiance légitime au sens du droit public, s'agissant d'un instrument relevant du droit privé ; comme l'a conclu la Cour administrative suprême dans son arrêt du 13 novembre 2014, n° 7 As 181/2014-34 : « Les engagements contractuels conclus ne sauraient modifier le régime légal (de droit public) régissant l'adoption de la mesure territoriale instaurant un moratoire de construction et ses conséquences. » Les éventuelles prétentions de droit privé résultant de la violation de conventions d'aménagement doivent donc être exercées dans le cadre d'une procédure civile.
Un permis de construire délivré peut-il faire obstacle à une nouvelle réglementation du territoire ?
L'argument essentiel des investisseurs dans leur lutte contre les moratoires de construction et les modifications du plan d'urbanisme réside dans l'existence de ce que l'on appelle les limites d'utilisation du territoire (le nouveau code de la construction les définit à l'article 12, point r, comme les restrictions apportées aux modifications du territoire pour des motifs de protection de l'intérêt public, résultant de la législation, fixées sur le fondement d'autres dispositions légales, ou découlant des caractéristiques propres du territoire). Lorsqu'un promoteur a déjà obtenu, par le passé, une décision d'urbanisme ou un permis de construire devenu définitif pour son projet, ces actes constituent une limite que l'autorité chargée d'élaborer la nouvelle documentation d'urbanisme doit respecter.
Dans son arrêt de principe du 12 septembre 2012, n° 1 As 107/2012-139, la Cour administrative suprême a constaté : « Les décisions d'urbanisme (ainsi que les permis de construire) délivrées dans un territoire donné constituent une limite d'utilisation du territoire au sens de l'article 26 § 1 du code de la construction. [...] Il n'est donc pas possible qu'une commune cherche, par l'adoption d'un plan d'urbanisme, à "supprimer" les effets de décisions d'urbanisme déjà devenues définitives. Une interprétation contraire pourrait conduire à des conséquences totalement absurdes, où des constructions déjà implantées, autorisées et réceptionnées depuis plusieurs années se retrouveraient en contradiction avec le plan d'urbanisme. » La Cour administrative suprême a expressément étendu ces conclusions aux moratoires de construction dans son arrêt du 22 octobre 2019, n° 1 As 454/2017-102, où elle a jugé qu'« il est inconcevable qu'un moratoire de construction empêche de facto de faire usage d'autorisations de droit public déjà devenues définitives, c'est-à-dire de réaliser des travaux de construction sur leur fondement », dans la mesure où cela serait contraire à la confiance légitime des titulaires des autorisations délivrées et à la protection des droits acquis de bonne foi.
L'impact pratique de cette règle est essentiel : par sa nature même, le moratoire de construction ne peut produire d'effet rétroactif sur une construction déjà autorisée de manière définitive. Ses effets ne s'appliquent qu'à l'avenir, à l'égard des projets non encore autorisés. Le promoteur disposant d'un permis de construire définitif peut donc poursuivre la réalisation de son projet indépendamment du moratoire adopté. Cette logique est pleinement confirmée par l'§ 133 odst. 4 du nouveau code de la construction, qui dispose expressément qu'aucune indemnisation pour modification du territoire n'est due au propriétaire si l'autorisation du projet pour lequel la constructibilité avait été prévue est devenue définitive.
Dans quelles situations le droit à indemnisation pour restriction du droit de propriété naît-il ?
L'ordre constitutionnel comme la réglementation légale prévoient les situations dans lesquelles les décisions d'une commune portent atteinte aux droits patrimoniaux des investisseurs au point de rendre nécessaire une compensation financière. Le dispositif central est constitué par l'article 133 du nouveau code de la construction, qui reprend les règles auparavant contenues à l'article 102 du code de la construction de 2006. La loi y distingue deux fondements d'indemnisation différents, qu'il convient de bien distinguer.
Le premier fondement est l'indemnisation pour modification de la documentation d'urbanisme. Elle est due au propriétaire lorsque la constructibilité de son terrain est supprimée ou significativement restreinte en raison d'une modification du plan d'urbanisme. La loi pose toutefois une condition de délai stricte : l'indemnisation n'est due que si la suppression de la constructibilité est intervenue dans les cinq ans suivant l'entrée en vigueur du plan d'urbanisme qui avait initialement classé le terrain comme constructible. Passé ce délai, le droit s'éteint. Ce délai de cinq ans ne prend toutefois pas en compte la période pendant laquelle la construction du terrain a été empêchée par un moratoire de construction ou une autre restriction temporaire de la constructibilité prévue par le plan d'urbanisme (§ 133 odst. 3).
Le second fondement est l'indemnisation du préjudice causé par le moratoire de construction. Selon l'§ 133 odst. 2 du nouveau code de la construction, une indemnisation est due à l'ayant droit si ses droits sur le terrain ou la construction ont été significativement restreints par la mesure territoriale instaurant le moratoire de construction et qu'un préjudice lui a ainsi été causé.
L'indemnisation, au titre de l'un ou l'autre de ces deux fondements, est versée en numéraire. Le nouveau code de la construction admet toutefois expressément qu'au lieu d'une indemnisation pécuniaire, un autre terrain ou un autre bâtiment puisse être attribué à l'ayant droit sur la base d'un accord (article 135 § 1).
Que peut-on précisément réclamer et où se situent les limites de l'indemnisation ?
Comprendre l'étendue de l'indemnisation est essentiel pour le promoteur avant même d'engager un quelconque litige. L'indemnisation réellement accessible est celle qui, selon le code de la construction, consiste dans les dépenses engagées pour la préparation de la construction, à hauteur de leur montant usuel. Selon la loi, relèvent notamment de ce fondement :
- Les dépenses engagées en pure perte pour la préparation du projet et les prestations d'ingénierie, à hauteur de leur montant usuel, lorsque leur utilisation perd tout sens en raison du moratoire.
- Les dépenses engagées directement pour l'acquisition du terrain.
- La baisse de valeur du terrain, mais uniquement, selon la loi, lorsque ce terrain sert de garantie d'une dette (par exemple un crédit hypothécaire).
- Les autres dépenses directes (taxes de procédure administrative, coûts d'études d'urbanisme, etc.) constituant des frais de préparation de la construction à hauteur de leur montant usuel.
La position du promoteur est nettement plus délicate lorsqu'il s'agit de faire valoir un manque à gagner, c'est-à-dire la valeur du revenu escompté de la réalisation du projet, dont il est privé en raison du moratoire. Le manque à gagner relève certes en principe de la notion de préjudice au sens de l'article 2952 de la loi n° 89/2012 Coll., code civil, mais il se heurte en pratique à une difficulté probatoire majeure. Il ressort de la jurisprudence constante de la Cour suprême (voir, de manière générale, la décision n° 25 Cdo 3837/2011) que le manque à gagner ne saurait être purement hypothétique. La personne lésée doit démontrer que l'accroissement de son patrimoine se serait produit conformément au « cours normal des choses ».
En pratique, cela représente une difficulté probatoire considérable. Si, au moment de l'adoption du moratoire de construction, l'investisseur ne disposait par exemple que d'une décision d'urbanisme ou d'un permis de construire portant sur les infrastructures techniques et de transport, sans avoir encore obtenu d'autorisation pour les bâtiments d'habitation eux-mêmes, les tribunaux ne considèrent sa demande que comme un pur « gain potentiel ». Comme le démontre expressément, pour la pratique des promoteurs, la décision n° 25 Cdo 2909/2018, lorsque le projet n'a pas obtenu les autorisations requises des autorités étatiques compétentes (par exemple en raison d'une infrastructure non résolue, telle que l'absence de « station d'épuration des eaux usées ou d'approvisionnement en eau potable »), le lien de causalité fait défaut pour ouvrir droit à l'indemnisation du manque à gagner. Il n'existe en effet aucune certitude que l'autorité de la construction aurait réellement autorisé les bâtiments d'habitation principaux dans toute l'ampleur initialement envisagée. La seule autorisation des infrastructures constitue certes une limite d'utilisation du territoire, à laquelle le moratoire de construction ne peut porter atteinte, mais elle ne garantit pas automatiquement le droit d'achever et de commercialiser l'ensemble résidentiel qui en dépend.
Comment se déroule concrètement la procédure de demande d'indemnisation à l'encontre de la commune ?
La procédure de demande d'indemnisation débute par une mise en demeure écrite adressée à la commune, dans laquelle l'investisseur lésé précise exactement l'étendue du préjudice subi et invite la commune à s'exécuter volontairement. Cette mise en demeure revêt une importance procédurale essentielle, car elle démontre que la personne lésée a fait valoir son droit en temps utile et que la commune a eu la possibilité de régler l'affaire à l'amiable.
Si la commune ne verse pas spontanément l'indemnisation, la personne lésée doit saisir le tribunal civil d'une action en responsabilité. Dans une telle procédure, l'investisseur supporte la charge de la preuve quant à l'existence d'un comportement illégal ou restrictif de la commune, à la survenance du préjudice et au lien de causalité entre les deux. Les communes invoquent généralement que l'investisseur a sciemment assumé le risque entrepreneurial ordinaire lié à une éventuelle modification de la réglementation. Cependant, si le promoteur démontre que la commune a activement soutenu le projet avant l'adoption du moratoire – par exemple en concluant une convention d'aménagement, en acceptant un don financier destiné aux infrastructures, ou en émettant à plusieurs reprises des avis favorables – les chances d'obtenir une indemnisation augmentent sensiblement.
Une situation particulière se présente lorsque le tribunal régional annule le moratoire de construction pour illégalité. Cela ouvre la voie à une indemnisation du préjudice causé dans l'exercice de la puissance publique par une décision illégale ou un acte administratif fautif, en vertu de la loi n° 82/1998 Coll., relative à la responsabilité pour le préjudice causé dans l'exercice de la puissance publique par une décision ou un acte administratif fautif. Dans un tel cas, la preuve du lien de causalité est plus aisée à rapporter, l'illégalité de l'acte ayant déjà été constatée de manière autoritative par le tribunal.
Vous avez des questions relatives à l'urbanisme, vous êtes confronté à un moratoire de construction inattendu, ou vous avez besoin d'une analyse juridique pour faire valoir une indemnisation à la suite d'un projet de promotion immobilière compromis ? Les avocats d'ECOVIS ježek sont spécialisés en droit de la construction et de la promotion immobilière et se tiennent à votre disposition pour vous conseiller dans la définition de la stratégie juridique optimale.
Questions fréquentes sur l'urbanisme et l'indemnisation
Un moratoire de construction peut-il invalider un permis de construire déjà devenu définitif ?
Non. Le moratoire de construction est une mesure tournée exclusivement vers l'avenir, qui interdit ou restreint la délivrance de nouvelles autorisations. Si le promoteur dispose d'une décision d'urbanisme ou d'un permis de construire devenu définitif, cette décision constitue une limite d'utilisation du territoire. La commune ne peut, par le biais d'un moratoire de construction, porter rétroactivement atteinte à ces droits définitivement acquis de bonne foi, et la réalisation de la construction autorisée peut se poursuivre. Cela a été confirmé par la Cour administrative suprême dans son arrêt du 22 octobre 2019, n° 1 As 454/2017-102, cité ci-dessus.
Quel est le délai pour introduire une demande d'annulation d'un moratoire de construction illégal ?
La demande d'annulation d'une mesure de portée générale, catégorie à laquelle appartient également la mesure territoriale instaurant le moratoire de construction, peut être introduite, conformément au code de procédure administrative contentieuse, devant le tribunal régional compétent dans un délai d'un an à compter de la date d'entrée en vigueur de la mesure contestée. Le non-respect de ce délai ne peut faire l'objet d'aucune remise, c'est pourquoi il convient d'agir sans délai dès l'adoption du moratoire.
Que puis-je précisément réclamer au titre de l'indemnisation si un moratoire de construction a fait échouer mon projet ?
L'indemnisation réellement accessible est celle correspondant aux dépenses engagées pour la préparation de la construction, à hauteur de leur montant usuel, notamment pour l'acquisition du terrain, la préparation du projet, ou la baisse de valeur d'un terrain servant de garantie d'une dette (§ 133 odst. 1). Il est préférable d'étayer l'ensemble par une expertise. Le manque à gagner constitue en revanche une position procéduralement très difficile à défendre. Le promoteur devrait démontrer que le gain aurait été réalisé avec une probabilité confinant à la certitude, ce qui est très difficile à prouver en l'absence de permis de construire délivré pour les bâtiments eux-mêmes. Les chances de succès augmentent nettement si la commune a activement soutenu le projet en concluant des conventions d'aménagement ou en acceptant des dons destinés aux infrastructures.
Que se passe-t-il si la commune supprime la constructibilité de mon terrain plus de cinq ans après l'entrée en vigueur du plan d'urbanisme ?
Si la commune modifie le plan d'urbanisme et supprime la constructibilité de votre terrain après l'expiration du délai de cinq ans à compter du moment où celui-ci a été classé pour la première fois comme constructible, aucun droit à indemnisation ne naît en vertu du code de la construction. Le législateur protège ainsi les communes contre un risque illimité dans le temps ; toutefois, ce délai de cinq ans ne tient pas compte de la période pendant laquelle la construction de votre terrain a été précisément empêchée par un moratoire de construction ou une autre restriction temporaire prévue par le plan d'urbanisme. Si ce délai expire effectivement sans action de votre part, il ne vous reste que le fondement général de responsabilité civile, qui est toutefois procéduralement bien plus difficile à mettre en œuvre, la modification du plan d'urbanisme ne constituant pas, en elle-même, un acte illicite.
Peut-on réclamer une indemnisation également pour la période pendant laquelle un moratoire de construction, ultérieurement annulé par le tribunal, était en vigueur ?
Oui. Si le tribunal régional annule le moratoire de construction pour illégalité, cela ouvre la voie à une indemnisation du préjudice causé dans l'exercice de la puissance publique par une décision illégale ou un acte administratif fautif, en vertu de la loi n° 82/1998 Coll. L'investisseur peut, dans un tel cas, demander le remboursement des surcoûts objectivement subis du fait du retard illégal du projet – notamment des frais financiers supplémentaires, des dépenses engagées en pure perte pour la préparation du projet, et la baisse de valeur démontrable des terrains pendant la période concernée. Le manque à gagner peut également être réclamé dans ce cas, sous réserve des mêmes exigences probatoires que dans les autres situations.
Pour plus d'informations, n'hésitez pas à nous contacter à l'adresse suivante :
ECOVIS ježek, advokátní kancelář s.r.o.
Betlémské nám. 6
110 00 Praha 1
e-mail : mojmir.jezek@ecovislegal.cz
www.ecovislegal.cz
ECOVIS ježek, advokátní kancelář s.r.o.
Le cabinet d'avocats tchèque ECOVIS ježek concentre principalement son activité sur le droit des sociétés, le droit immobilier, le contentieux, ainsi que le droit bancaire et financier, et propose un conseil complet dans tous ces domaines, offrant ainsi une alternative aux clients des cabinets internationaux. La dimension internationale des services fournis est assurée par l'expérience et la coopération avec des cabinets d'avocats de premier plan dans la plupart des pays européens, aux États-Unis et dans d'autres juridictions, au sein du réseau ECOVIS, présent dans 75 pays à travers le monde. Les membres de l'équipe d'ECOVIS ježek disposent de nombreuses années d'expérience acquises dans des cabinets d'avocats et de conseil fiscal internationaux de premier plan. Ils fournissent des conseils juridiques à des sociétés multinationales, à de grandes entreprises tchèques, ainsi qu'à des entreprises de taille moyenne et à des clients individuels. Pour plus d'informations, veuillez consulter www.ecovislegal.cz.
