¿Cuándo y cómo tiene derecho a una compensación por daños?
Cómo afrontar una moratoria de construcción ilegal y la injerencia en los derechos de propiedad
El conflicto entre el derecho de un municipio al autogobierno y la protección de las inversiones de los propietarios de terrenos representa una de las áreas más complejas del derecho de construcción. Los municipios a menudo utilizan el instrumento de la moratoria de construcción como herramienta para congelar temporalmente el desarrollo y ganar tiempo para reevaluar su concepto urbanístico. Por otro lado, están los promotores inmobiliarios y propietarios que han invertido fondos considerables en la preparación de proyectos, confiando en la documentación de planificación territorial vigente. Este artículo analiza en detalle los derechos de ambas partes, centrándose en cómo impugnar una moratoria de construcción ilegal y, especialmente, qué compensaciones específicas se pueden reclamar de forma realista y bajo qué condiciones exactas.
Qué aprenderá en este artículo
- Qué condiciones legales exactas debe cumplir un municipio para que su moratoria de construcción sobreviva a una posible revisión judicial.
- Qué medios legales tienen los promotores para defenderse contra cambios regulatorios oportunistas que amenazan sus inversiones.
- Por qué las decisiones de planificación territorial y los permisos de construcción definitivos forman los llamados límites de uso del suelo que la nueva regulación debe respetar.
- En qué situaciones concretas surge el derecho de los propietarios a una compensación por daños según la ley de construcción, qué se puede reclamar exactamente y qué no.
- Por qué la compensación de los daños reales (costes incurridos en vano, disminución del valor del terreno) es un objetivo realista, mientras que reclamar el lucro cesante es procesalmente mucho más difícil.
¿Cuándo y bajo qué condiciones puede un municipio declarar legítimamente una moratoria de construcción?
Una moratoria de construcción es una medida de carácter general cuyo propósito es restringir o prohibir temporalmente la actividad constructiva en el área afectada, para evitar que se dificulte o imposibilite el uso futuro del territorio según la documentación de planificación territorial en preparación. El marco legal actual para su emisión está establecido por la Ley N.º 283/2021 Rec., Ley de Construcción (en adelante, la "nueva ley de construcción"). Históricamente, el procedimiento se regía por la Ley N.º 183/2006 Rec., sobre Planificación Territorial y el Código de Construcción (Ley de Construcción) (en adelante, la "ley de construcción de 2006").
La ley establece tres condiciones sustanciales y acumulativas para emitir una medida territorial sobre una moratoria de construcción. En primer lugar, debe existir una decisión válida del consejo municipal sobre la preparación de un nuevo plan territorial o su modificación. En segundo lugar, debe demostrarse que la actividad constructiva prohibida o restringida podría dificultar o imposibilitar el uso futuro del territorio según la documentación en preparación. En tercer lugar, la restricción debe implementarse solo en la medida necesaria, tanto espacial como material y temporalmente. A este respecto, la nueva ley de construcción establece expresamente en el § 123 apartado 3 que la moratoria de construcción se emite por el tiempo estrictamente necesario, el cual no podrá exceder los 6 años. Además, según el § 123 apartado 5, la medida territorial sobre una moratoria de construcción no puede restringir ni prohibir los trabajos de mantenimiento ni la realización de obras de infraestructura de transporte o técnica de utilidad pública. La jurisprudencia del Tribunal Supremo Administrativo (NSS) deja claro que, aunque el municipio tiene cierto margen de discrecionalidad política al elaborar un plan territorial, la emisión de una moratoria de construcción es un ejercicio de la administración estatal y no debe ser arbitraria. Como afirmó el NSS en su sentencia del 21 de julio de 2009, ref. 1 Ao 1/2009-120: "Las injerencias en el derecho de propiedad deben tener fundamentalmente un carácter excepcional, deben llevarse a cabo por razones constitucionalmente legítimas y solo en la medida estrictamente necesaria y de la forma más moderada que aún conduzca razonablemente al objetivo previsto, de manera no discriminatoria y excluyendo la arbitrariedad."
¿Cómo pueden los propietarios defenderse con éxito contra una moratoria de construcción?
La herramienta procesal fundamental para la defensa del propietario del inmueble afectado es la presentación de observaciones (comentarios) contra el borrador de la medida de carácter general mediante la cual se declara la moratoria de construcción. La nueva ley de construcción establece explícitamente en el § 127 apartado 5 que ya no se pueden presentar objeciones formales (námitky) según la parte sexta del Código de Procedimiento Administrativo contra un borrador de medida territorial. Las observaciones deben presentarse en un plazo legal estricto de 30 días a partir de la fecha de publicación del borrador. El municipio está obligado a responder a ellas de manera sustancial y comprensible en la justificación de la medida final. El Tribunal Constitucional confirmó (en relación con las objeciones anteriores) en su sentencia del 8 de noviembre de 2018, ref. I. ÚS 178/15, que los requisitos exigidos para justificar la respuesta a las observaciones son relativamente mayores que para la justificación de la propia moratoria. Si el municipio ignora las observaciones o las responde de manera meramente formalista, provoca que la medida en sí misma sea no revisable e inválida.
Si se emite la moratoria de construcción, el propietario puede iniciar su defensa mediante una propuesta de anulación de la medida de carácter general (o parte de ella) ante el tribunal regional, de conformidad con las disposiciones del § 101a y siguientes de la Ley N.º 150/2002 Rec., Código de Procedimiento Contencioso-Administrativo. En tal procedimiento, el demandante suele alegar la violación del principio de proporcionalidad, la delimitación discriminatoria del territorio afectado o la violación de las expectativas legítimas basadas en acciones activas previas del municipio, como la celebración de acuerdos de planificación para la construcción de infraestructura pública. Sin embargo, hay que tener cuidado: según la jurisprudencia consolidada del NSS, los acuerdos de planificación en sí mismos (cuya regulación se detalla ahora en el § 130 y siguientes de la nueva ley de construcción) no establecen expectativas legítimas en el sentido del derecho público, ya que son instrumentos de derecho privado. Como concluyó el NSS en su sentencia del 13 de noviembre de 2014, ref. 7 As 181/2014-34: "Las obligaciones contractuales acordadas no pueden modificar la regulación legal (de derecho público) que rige la adopción de una medida territorial sobre una moratoria de construcción y sus consecuencias." Por lo tanto, cualquier posible reclamación de derecho privado por incumplimiento de los acuerdos de planificación debe hacerse valer en procedimientos de derecho civil.
¿Puede un permiso de construcción emitido bloquear la nueva regulación del territorio?
Un argumento fundamental de los inversores en la lucha contra las moratorias de construcción y los cambios en el plan territorial es la existencia de los llamados límites de uso del suelo (la nueva ley de construcción los define en el § 12 letra r como restricciones a los cambios en el territorio por razones de protección de intereses públicos, derivadas de la normativa legal, o establecidas sobre la base de otra normativa legal, o derivadas de las características del territorio). Si un promotor ya ha obtenido decisiones de planificación territorial o permisos de construcción definitivos para su proyecto en el pasado, estos actos forman un límite que el redactor de la nueva documentación de planificación territorial debe respetar.
El Tribunal Supremo Administrativo, en su histórica sentencia del 12 de septiembre de 2012, ref. 1 As 107/2012-139, declaró: "Las decisiones territoriales (y los permisos de construcción) emitidas en un territorio determinado representan el llamado límite de uso del suelo en el sentido del § 26 apartado 1 de la Ley de Construcción. [...] Por lo tanto, no es posible que un municipio, mediante la emisión de un plan territorial, intente 'eliminar' los efectos de decisiones territoriales previamente definitivas. Una interpretación diferente podría conducir a consecuencias completamente absurdas, donde, por ejemplo, edificios que ya han sido debidamente ubicados, permitidos y aprobados para su uso durante varios años entrarían en conflicto con el plan territorial." El NSS aplicó explícitamente estas mismas conclusiones a las moratorias de construcción en su sentencia del 22 de octubre de 2019, ref. 1 As 454/2017-102, donde dedujo que "es impensable que una moratoria de construcción imposibilite de facto consumir los permisos de derecho público ya definitivos, es decir, llevar a cabo actividades de construcción sobre la base de estos permisos", ya que esto iría en contra de las expectativas legítimas de los destinatarios de los permisos emitidos y de la protección de los derechos adquiridos de buena fe.
El impacto práctico de esta regla es crucial: por su propia naturaleza, una moratoria de construcción no puede tener efecto retroactivo sobre la construcción que ya ha sido legalmente permitida de forma definitiva. Sus efectos se dirigen exclusivamente hacia el futuro, hacia proyectos aún no permitidos. Por lo tanto, un promotor que posee un permiso de construcción definitivo puede continuar con la ejecución independientemente de la moratoria emitida. Esta lógica también está plenamente respaldada por el § 133 apartado 4 de la nueva ley de construcción, que establece expresamente que el propietario ni siquiera tiene derecho a una compensación por daños por el cambio en el territorio si el permiso para el proyecto para el cual se destinó la construcción ha adquirido firmeza legal.
¿En qué situaciones surge el derecho a compensación por daños por restricción del derecho de propiedad?
Tanto el orden constitucional como la normativa legal prevén situaciones en las que un municipio interfiere con los derechos de propiedad de los inversores a través de sus decisiones en tal medida que se hace necesaria una compensación financiera. El instrumento básico es el § 133 de la nueva ley de construcción, que adoptó las reglas previamente contenidas en el § 102 de la ley de construcción de 2006. Aquí la ley distingue dos títulos diferentes de compensación, que deben diferenciarse rigurosamente.
El primer título es la compensación por cambios en la documentación de planificación territorial. Pertenece al propietario si la edificabilidad de su terreno se cancela o se restringe significativamente debido a un cambio en el plan territorial. Sin embargo, la ley impone una estricta condición temporal: la compensación solo procede si la cancelación de la edificabilidad ocurrió dentro de los cinco años posteriores a la entrada en vigor del plan territorial que originalmente designó el terreno como edificable. Pasado este plazo, el derecho expira. Sin embargo, este período de cinco años no incluye el tiempo durante el cual la construcción en el terreno estuvo impedida debido a una moratoria de construcción u otra restricción temporal de edificabilidad establecida por el plan territorial (§ 133 apartado 3).
El segundo título es la compensación por daños causados por una moratoria de construcción. Según el § 133 apartado 2 de la nueva ley de construcción, la persona con derecho a ello recibirá una compensación si sus derechos sobre el terreno o la construcción fueron restringidos significativamente por la medida territorial sobre la moratoria de construcción y si esto le causó un daño.
La compensación por ambos títulos se proporciona en dinero. Sin embargo, la nueva ley de construcción admite expresamente que, en lugar de una compensación monetaria, se puede proporcionar a la persona con derecho otro terreno o edificio en base a un acuerdo mutuo (§ 135 apartado 1).
¿Qué se puede reclamar exactamente y dónde están los límites de la compensación?
Comprender el alcance de la compensación es crucial para un promotor antes de iniciar cualquier disputa. Lo que es realista conseguir es una compensación por daños que, según la ley de construcción, consista en los costes incurridos en la preparación de la construcción en la cuantía habitual. Según la ley, este título incluye específicamente:
- Costes incurridos en vano en la preparación del proyecto de construcción y actividades de ingeniería en la cuantía habitual, si pierden su sentido debido a la moratoria.
- Costes incurridos directamente en la compra del terreno.
- Disminución del valor del terreno, pero según la ley, específicamente si este terreno sirve para garantizar una deuda (por ejemplo, un préstamo hipotecario).
- Otros gastos directos (tasas de procedimientos administrativos, costes de estudios territoriales, etc.) que constituyen costes de preparación de la construcción en la cuantía habitual.
La posición del promotor es significativamente más complicada al reclamar el lucro cesante, es decir, el valor del rendimiento esperado de la ejecución del proyecto, que se pierde como resultado de la moratoria. Aunque el lucro cesante forma parte generalmente del daño en el sentido del § 2952 de la Ley N.º 89/2012 Rec., Código Civil, en la práctica se enfrenta a un problema de prueba fundamental. De la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo (por ejemplo, a nivel general en la decisión ref. 25 Cdo 3837/2011) se deduce que el lucro cesante no debe ser meramente hipotético. La parte perjudicada debe demostrar que el aumento de su patrimonio habría ocurrido con respecto al llamado "curso regular de las cosas".
En la práctica, esto significa un enorme problema de prueba. Si, en el momento en que se declaró la moratoria de construcción, el inversor solo tenía, por ejemplo, una decisión territorial o un permiso de construcción para la infraestructura técnica y de transporte, pero las casas en sí aún no estaban permitidas, los tribunales verán su solicitud como un beneficio puramente "potencial". Como ilustra explícitamente para la práctica promotora la decisión ref. 25 Cdo 2909/2018, si el proyecto no obtuvo los permisos correspondientes de los organismos estatales afectados (por ejemplo, debido a infraestructura no resuelta, como la falta de "planta de tratamiento de aguas residuales ni suministro de agua potable"), falta el nexo causal para conceder la compensación por lucro cesante. De hecho, no hay certeza de que la autoridad de construcción hubiera permitido realmente y en toda su extensión los edificios residenciales principales. Aunque el permiso para la infraestructura en sí representa un límite de uso del suelo en el que la moratoria de construcción no debe interferir, no garantiza automáticamente el derecho a completar y monetizar el complejo residencial posterior.
¿Cómo procede en la práctica la reclamación de compensación por daños contra el municipio?
El proceso para reclamar una compensación por daños comienza con un requerimiento por escrito dirigido al municipio, en el que el inversor perjudicado especifica exactamente el alcance del daño sufrido y pide al municipio el cumplimiento voluntario. Este requerimiento tiene una importancia procesal crucial, ya que demuestra que la parte perjudicada ejerció su derecho a tiempo y el municipio tuvo la oportunidad de resolver el asunto extrajudicialmente.
Si el municipio no paga la compensación voluntariamente, el perjudicado debe acudir al tribunal civil con una demanda por daños. En tal procedimiento, el inversor asume la carga de la prueba sobre la existencia del procedimiento ilegal o restrictivo del municipio, la ocurrencia del daño y la relación causal entre ambos. Los municipios suelen defenderse argumentando que el inversor asumió conscientemente el riesgo empresarial ordinario consistente en un posible cambio de regulación. Sin embargo, si el promotor demuestra que el municipio apoyó activamente el proyecto antes de emitir la moratoria —por ejemplo, firmando un acuerdo de planificación, aceptando una donación financiera para infraestructura o emitiendo repetidos dictámenes favorables— las posibilidades de recuperar la compensación con éxito aumentan significativamente.
Una situación especial ocurre cuando el tribunal regional anula la moratoria de construcción por su ilegalidad. Esto abre la vía para la compensación de los daños causados en el ejercicio del poder público por una decisión ilegal o un procedimiento oficial incorrecto, de conformidad con la Ley N.º 82/1998 Rec., sobre la Responsabilidad por Daños Causados en el Ejercicio del Poder Público por Decisión o Procedimiento Oficial Incorrecto. En tal caso, probar la relación causal es más sencillo, ya que la ilegalidad del acto ya ha sido constatada autoritariamente por un tribunal.
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Preguntas frecuentes sobre planificación territorial y compensación por daños
¿Puede una moratoria de construcción invalidar un permiso de construcción definitivo ya emitido?
No. Una moratoria de construcción es una medida que se dirige exclusivamente hacia el futuro y prohíbe o restringe la emisión de nuevos permisos. Si el promotor dispone de una decisión territorial o un permiso de construcción definitivo, esta decisión constituye el llamado límite de uso del suelo. El municipio no puede interferir retroactivamente en estos derechos adquiridos definitivamente de buena fe a través de una moratoria de construcción, y la ejecución de la obra permitida puede continuar. Esto fue confirmado por el NSS en su sentencia del 22 de octubre de 2019, ref. 1 As 454/2017-102, véase más arriba.
¿Cuál es el plazo para presentar una propuesta de anulación de una moratoria de construcción ilegal?
La propuesta de anulación de una medida de carácter general, como es una medida territorial sobre una moratoria de construcción, se puede presentar según el Código de Procedimiento Contencioso-Administrativo ante el tribunal regional competente en el plazo de un año a partir de la fecha de entrada en vigor de la medida impugnada. El incumplimiento de este plazo no se puede eximir, por lo que es necesario abordar la situación sin demora indebida inmediatamente después de la declaración de la moratoria.
¿Qué puedo reclamar exactamente como compensación por daños si una moratoria de construcción arruinó mi proyecto?
Lo realista de conseguir es la compensación del daño consistente en los costes invertidos en la preparación de la construcción en la cuantía habitual, en particular en la compra del terreno, en la preparación del proyecto de construcción o por la disminución del valor del terreno que sirve para garantizar una deuda (§ 133 apartado 1). Lo mejor es respaldar todo con un peritaje. Por el contrario, el lucro cesante es una posición procesalmente muy difícil. El promotor tendría que demostrar que el beneficio se habría realizado realmente con una probabilidad que raya en la certeza, lo cual es difícil de probar sin un permiso de construcción emitido para los edificios en sí. Las posibilidades de éxito aumentan significativamente si el municipio apoyó activamente el proyecto firmando acuerdos de planificación o aceptando donaciones para infraestructura.
¿Qué sucede si el municipio cancela la edificabilidad de mi terreno después de más de cinco años desde la vigencia del plan territorial?
Si el municipio cambia el plan territorial y cancela la edificabilidad de su terreno una vez expirado el plazo de cinco años desde el momento en que el terreno fue designado por primera vez para construcción, no surge el derecho a compensación por daños según la ley de construcción. Con esta norma, el legislador protege a los municipios de un riesgo interminable; sin embargo, en este plazo de cinco años no se cuenta el tiempo durante el cual una moratoria de construcción u otra restricción temporal en el plan territorial le impidió construir en el terreno. Si el plazo expira definitivamente, solo le queda el título civil general de compensación por daños, que es procesalmente mucho más difícil, ya que un cambio en el plan territorial en sí mismo no es un acto ilegal.
¿Se puede reclamar compensación por daños incluso por el tiempo que estuvo vigente una moratoria de construcción que luego fue anulada por un tribunal?
Sí. Si el tribunal regional anula una moratoria de construcción por su ilegalidad, se abre la vía para la compensación por los daños causados en el ejercicio del poder público por una decisión ilegal o un procedimiento oficial incorrecto en virtud de la Ley N.º 82/1998 Rec. En tal caso, el inversor puede exigir la compensación de los costes adicionales que le surgieron objetivamente como resultado del retraso ilegal del proyecto, en particular, costes financieros adicionales, gastos incurridos en vano en la preparación del proyecto y una caída demostrable en el valor de los terrenos en el período afectado. También se puede reclamar el lucro cesante aquí, pero se aplican los mismos requisitos probatorios que en otros casos.
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