Строительный запрет: когда и как возникает право на возмещение ущерба?
Как оспорить незаконный строительный запрет и защитить права собственника
Коллизия между правом муниципалитета на самоуправление и защитой инвестиций собственников земельных участков — одна из наиболее сложных областей строительного права. Муниципалитеты нередко вводят строительный запрет как инструмент временного замораживания застройки: так они выигрывают время для пересмотра градостроительной концепции. На другой стороне — девелоперы и владельцы недвижимости, вложившие значительные средства в подготовку проектов и рассчитывавшие на действующую градостроительную документацию. Настоящая статья подробно анализирует права обеих сторон, рассматривает способы оспаривания незаконного строительного запрета и, прежде всего, конкретные виды возмещения ущерба, которых можно реально добиться, а также условия для этого.
Содержание статьи
- Какие именно законные условия должен соблюсти муниципалитет, чтобы строительный запрет выдержал судебную проверку.
- Какими правовыми средствами девелоперы могут защититься от целенаправленных изменений регулирования, угрожающих их инвестициям.
- Почему вступившие в силу разрешения на строительство образуют так называемые ограничения использования территории, которые новое регулирование обязано соблюдать.
- В каких конкретных ситуациях у собственников земельных участков возникает право на возмещение ущерба по строительному закону, что именно можно требовать, а что — нет.
- Почему возмещение реального ущерба (напрасно понесённые расходы, снижение стоимости участка) реально достижимо, тогда как упущенная выгода является процессуально значительно более сложной позицией.
Когда и при каких условиях муниципалитет вправе законно ввести строительный запрет?
Строительный запрет — это мера общего характера. Её цель состоит во временном ограничении или запрете строительной деятельности на затронутой территории, чтобы не допустить осложнения или невозможности будущего использования территории согласно разрабатываемой градостроительной документации. Правовые основания для его введения в настоящее время устанавливает закон № 283/2021 Св., строительный закон (далее — «новый строительный закон»). Исторически применялся закон № 183/2006 Св., о территориальном планировании и строительном регламенте (строительный закон) (далее — «строительный закон 2006 года»).
Закон устанавливает три кумулятивных материально-правовых условия для введения строительного запрета. Во-первых, должно существовать действующее решение совета муниципалитета о подготовке нового генерального плана или его изменений. Во-вторых, необходимо доказать, что запрещённая или ограниченная строительная деятельность могла бы осложнить или сделать невозможным будущее использование территории согласно разрабатываемой документации. В-третьих, ограничение должно быть проведено в необходимых пространственных, предметных и временных рамках. Новый строительный закон в § 123 абз. 3 прямо устанавливает, что строительный запрет вводится на минимально необходимый срок, не превышающий 6 лет. Согласно § 123 абз. 5 таким запретом нельзя ограничить или запретить проведение технического обслуживания и реализацию общественно полезных объектов транспортной или технической инфраструктуры. Из устоявшейся практики Высшего административного суда однозначно следует, что, несмотря на определённую политическую дискрецию при разработке генерального плана, введение строительного запрета является осуществлением государственного управления и не может быть произвольным. Как констатировал ВАС в решении от 21.07.2009, № 1 Ao 1/2009-120: «Вмешательство в право собственности должно в принципе носить исключительный характер, осуществляться по конституционно обоснованным причинам, лишь в необходимой мере и наименее ограничительным способом, разумно ведущим к намеченной цели, недискриминационным образом и при исключении произвола.»
Как собственники земельных участков могут успешно оспорить строительный запрет?
Основным процессуальным инструментом защиты собственника является подача возражений против проекта меры общего характера, которой вводится строительный запрет. Новый строительный закон в § 127 абз. 5 прямо указывает, что против проекта территориального строительного запрета нельзя подавать возражения по части шестой административного процессуального кодекса. Возражения должны быть поданы в строгий законный срок — в течение 30 дней со дня опубликования проекта. Муниципалитет обязан содержательно и понятно рассмотреть их в обосновании окончательного строительного запрета. Требования к обоснованию рассмотрения возражений при этом относительно выше, чем к обоснованию самого строительного запрета. Это подтвердил Конституционный суд в постановлении от 08.11.2018, сп. зн. I. ÚS 178/15. Если муниципалитет игнорирует возражения или рассматривает их лишь формально, это влечёт непроверяемость самой меры.
Если строительный запрет всё же введён, собственник может добиваться его отмены через заявление об отмене меры общего характера или её части в краевой суд по смыслу положений § 101a и сл. закона № 150/2002 Св., судебного административного кодекса. Заявитель, как правило, ссылается на нарушение принципа соразмерности, дискриминационное определение затронутой территории или нарушение законных ожиданий, возникших вследствие предшествующих активных действий муниципалитета — например, заключения договоров о планировании для строительства общественной инфраструктуры. Следует, однако, учитывать, что сами договоры о планировании (правовое регулирование которых теперь детально закреплено в § 130 и сл. нового строительного закона) согласно устоявшейся практике ВАС не порождают законных ожиданий в публично-правовом смысле, поскольку являются частноправовым инструментом. Как констатировал ВАС в решении от 13.11.2014, № 7 As 181/2014-34: «Договорные обязательства не могут изменять законное (публично-правовое) регулирование, устанавливающее порядок принятия территориального строительного запрета и его последствия.» Частноправовые требования из нарушения договоров о планировании следует предъявлять в гражданском судопроизводстве.
Может ли выданное разрешение на строительство заблокировать новое регулирование территории?
Весомым аргументом инвесторов в борьбе со строительными запретами и изменениями генеральных планов является существование так называемых ограничений использования территории (новый строительный закон определяет их в § 12 пит. r как ограничения изменений на территории в целях защиты публичных интересов, вытекающие из правовых актов или установленные на основании иных правовых актов, либо вытекающие из свойств территории). Если девелопер ранее получил для своего замысла вступившие в силу территориальное решение или разрешение на строительство, эти акты образуют ограничение, которое орган, разрабатывающий новую градостроительную документацию, обязан соблюдать.
Высший административный суд в своём основополагающем решении от 12.09.2012, сп. зн. 1 As 107/2012-139, констатировал: «Территориальные решения (и разрешения на строительство), выданные на определённой территории, являются так называемым ограничением использования территории в смысле § 26 абз. 1 строительного закона. [...] Таким образом, недопустимо, чтобы муниципалитет посредством принятия генерального плана стремился "устранить" действие ранее вступивших в силу территориальных решений. Иное толкование могло бы привести к абсурдным результатам, когда объекты, надлежащим образом размещённые, разрешённые и введённые в эксплуатацию несколько лет назад, оказались бы в противоречии с генеральным планом.» ВАС прямо распространил эти выводы и на строительные запреты в решении от 22.10.2019, № 1 As 454/2017-102. В нём суд вывел, что «немыслимо, чтобы строительный запрет фактически лишал возможности воспользоваться уже вступившими в силу публично-правовыми разрешениями», поскольку это нарушало бы законные ожидания адресатов и защиту прав, приобретённых добросовестно.
Практический вывод прост: строительный запрет по своей природе не действует ретроактивно в отношении строительства, правомерно разрешённого ранее. Его действие направлено исключительно в будущее — на ещё не разрешённые замыслы. Девелопер, располагающий вступившим в силу разрешением на строительство, вправе продолжать реализацию вне зависимости от введённого строительного запрета. Эту логику в полной мере поддерживает § 133 абз. 4 нового строительного закона, который прямо устанавливает, что возмещение ущерба за изменение на территории собственнику не причитается, если разрешение замысла, для которого была предназначена застройка, вступило в законную силу.
В каких ситуациях возникает право на возмещение ущерба за ограничение права собственности?
Конституционный порядок и законодательство предусматривают ситуации, когда своими решениями муниципалитет настолько вмешивается в имущественные права инвесторов, что необходима финансовая компенсация. Основной институт образует § 133 нового строительного закона, воспринявший правила, ранее закреплённые в § 102 строительного закона 2006 года. Закон разграничивает два различных основания возмещения, которые необходимо чётко различать.
Первое основание — возмещение за изменение в градостроительной документации. Оно причитается собственнику, если его земельный участок лишается статуса застраиваемого или этот статус существенно ограничивается вследствие изменения генерального плана. Закон, однако, устанавливает строгое временно́е условие: возмещение причитается лишь в том случае, если утрата статуса застраиваемого произошла в течение пяти лет с момента вступления в силу генерального плана, изначально определившего участок как застраиваемый. По истечении этого срока право требования прекращается. В пятилетний срок не включается период, в течение которого застройка участка была невозможна вследствие строительного запрета или иного временного ограничения застраиваемости, установленного генеральным планом (§ 133 абз. 3).
Второе основание — возмещение ущерба, причинённого строительным запретом. Согласно § 133 абз. 2 нового строительного закона управомоченному лицу причитается возмещение, если его права на земельный участок или постройку были существенно ограничены территориальным строительным запретом и вследствие этого ему был причинён ущерб.
Возмещение по обоим основаниям предоставляется в денежной форме. Новый строительный закон, однако, прямо допускает, что вместо денежного возмещения по соглашению управомоченному лицу может быть предоставлен иной земельный участок или постройка (§ 135 абз. 1).
Что именно можно требовать и каковы границы возмещения?
Понимание объёма возмещения принципиально важно для девелопера ещё до начала любого спора. Реально достижимо возмещение ущерба, которое по строительному закону состоит в расходах, понесённых на подготовку строительства в обычном размере. По закону в этот состав входят прежде всего:
- Напрасно понесённые расходы на проектную подготовку строительства и инженерную деятельность в обычном размере, если вследствие строительного запрета использование этих расходов утрачивает смысл.
- Расходы, непосредственно понесённые на приобретение земельного участка.
- Снижение стоимости земельного участка — однако по закону специально в том случае, если данный участок служит для обеспечения долга (например, ипотечного кредита).
- Иные прямые расходы (пошлины за административные производства, расходы на территориальные исследования и т. п.), составляющие расходы на подготовку строительства в обычном размере.
Значительно более сложную позицию девелопер занимает при предъявлении требования о взыскании упущенной выгоды — то есть ценности предполагаемого дохода от реализации проекта, которого он лишился вследствие строительного запрета. Упущенная выгода в принципе входит в состав ущерба по смыслу § 2952 закона № 89/2012 Св., гражданского кодекса. На практике она, однако, сталкивается с принципиальной доказательственной проблемой. Из устоявшейся практики Верховного суда (например, решение сп. зн. 25 Cdo 3837/2011) следует, что упущенная выгода не должна быть лишь гипотетической. Потерпевший должен доказать, что к приумножению его имущества привёл бы так называемый «обычный ход событий».
На практике это означает колоссальную доказательственную проблему. Если в момент введения строительного запрета инвестор располагал лишь территориальным решением или разрешением на строительство технической и транспортной инфраструктуры, но само жильё ещё не было разрешено, суды расценивают его требование лишь как «потенциальную прибыль». Как прямо показывает для девелоперской практики решение сп. зн. 25 Cdo 2909/2018, если проект не получил необходимых разрешений уполномоченных государственных органов (например, из-за нерешённости инфраструктуры — отсутствия «очистных сооружений и водоснабжения питьевой водой»), причинно-следственная связь для взыскания упущенной выгоды отсутствует. Само по себе разрешение на инфраструктуру является ограничением использования территории, в которое строительный запрет вмешиваться не вправе, — однако оно автоматически не гарантирует права на завершение и реализацию связанного жилого комплекса.
Как реально происходит предъявление требования о возмещении ущерба к муниципалитету?
Процесс предъявления требования о возмещении ущерба начинается с письменного обращения к муниципалитету. В нём пострадавший инвестор точно указывает размер причинённого вреда и предлагает муниципалитету добровольно исполнить требование. Это обращение имеет принципиальное процессуальное значение: оно подтверждает, что потерпевший своевременно заявил своё требование и муниципалитет имел возможность урегулировать дело во внесудебном порядке.
Если муниципалитет добровольно не выплачивает возмещение, потерпевший должен обратиться в гражданский суд с иском о возмещении ущерба. Инвестор в таком деле несёт бремя доказывания существования незаконных или ограничительных действий муниципалитета, возникновения ущерба и причинно-следственной связи между ними. Муниципалитеты, как правило, возражают, указывая, что инвестор сознательно принял на себя обычный предпринимательский риск, включающий возможность изменения регулирования. Если, однако, девелопер докажет, что до введения строительного запрета муниципалитет активно поддерживал проект — например, заключив договор о планировании, приняв финансовый дар на инфраструктуру или неоднократно выдав согласующие заключения, — шансы на успешное взыскание компенсации существенно возрастают.
Особую ситуацию представляет случай, когда краевой суд отменяет строительный запрет ввиду его незаконности. Это открывает путь к возмещению ущерба, причинённого при осуществлении публичной власти незаконным решением или ненадлежащим официальным действием, согласно закону № 82/1998 Св., об ответственности за ущерб, причинённый при осуществлении публичной власти решением или ненадлежащим официальным действием. В таком случае доказывание причинно-следственной связи проще, поскольку незаконность акта уже авторитетно констатирована судом.
Есть ли у вас вопросы по вопросам территориального планирования, столкнулись ли вы с неожиданным строительным запретом или вам нужен правовой анализ для предъявления требования о возмещении ущерба за несостоявшийся девелоперский проект? Адвокаты ECOVIS ježek специализируются на строительном праве и девелопменте и готовы помочь вам выработать оптимальную правовую стратегию.
Часто задаваемые вопросы о территориальном планировании и возмещении ущерба
Может ли строительный запрет аннулировать уже выданное вступившее в силу разрешение на строительство?
Нет. Строительный запрет — это мера, направленная исключительно в будущее: она запрещает или ограничивает выдачу новых разрешений. Если девелопер располагает вступившим в силу территориальным решением или разрешением на строительство, эти акты образуют так называемое ограничение использования территории. В эти права, добросовестно приобретённые, муниципалитет посредством строительного запрета не вправе вмешиваться ретроактивно, и реализация разрешённого строительства может продолжаться. Это подтвердил ВАС в решении от 22.10.2019, № 1 As 454/2017-102, см. выше.
Каков срок для подачи заявления об отмене незаконного строительного запрета?
Заявление об отмене меры общего характера, которой является в том числе территориальный строительный запрет, может быть подано в соответствующий краевой суд в соответствии с судебным административным кодексом в течение одного года со дня вступления в силу оспариваемой меры. Пропуск этого срока не может быть восстановлен, поэтому ситуацию необходимо урегулировать без промедления — сразу после введения строительного запрета.
Что именно я могу требовать в качестве возмещения ущерба, если строительный запрет сорвал мой проект?
Реально достижимо возмещение ущерба, состоящего в расходах, понесённых на подготовку строительства в обычном размере: прежде всего на приобретение земельного участка, проектную подготовку строительства или снижение стоимости участка, служащего для обеспечения долга (§ 133 абз. 1). Всё это лучше всего подкрепить заключением эксперта. Упущенная выгода, напротив, является процессуально крайне сложной позицией. Девелопер должен был бы доказать, что прибыль была бы реализована с вероятностью, граничащей с достоверностью, — что без выданных разрешений на строительство самих объектов крайне трудно доказать. Шансы на успех существенно возрастают, если муниципалитет активно поддерживал проект, заключив договоры о планировании или приняв дары на инфраструктуру.
Что происходит, если муниципалитет отменяет застраиваемость моего участка спустя более пяти лет с момента действия генерального плана?
Если муниципалитет изменяет генеральный план и отменяет застраиваемость вашего участка по истечении пятилетнего срока с момента первоначального определения участка под застройку, право на возмещение ущерба по строительному закону не возникает. Законодатель этим правилом защищает муниципалитеты от бесконечного риска. В пятилетний срок, однако, не включается период, в течение которого строительный запрет или иное временное ограничение в генеральном плане препятствовали застройке вашего участка. Если срок действительно истечёт безрезультатно, остаётся лишь общий гражданско-правовой иск о возмещении ущерба — процессуально значительно более сложный, поскольку изменение генерального плана само по себе не является противоправным действием.
Можно ли требовать возмещения ущерба и за период действия строительного запрета, который впоследствии был отменён судом?
Да. Если краевой суд отменяет строительный запрет ввиду его незаконности, это открывает путь к возмещению ущерба, причинённого при осуществлении публичной власти незаконным решением или ненадлежащим официальным действием по закону № 82/1998 Св. Инвестор в таком случае может требовать возмещения дополнительных затрат, объективно возникших вследствие незаконной задержки проекта: прежде всего дополнительных финансовых расходов, напрасно понесённых затрат на проектную подготовку и доказуемого снижения стоимости участков в соответствующий период. Упущенная выгода может быть предъявлена и здесь, однако действуют те же доказательственные требования, что и в остальных случаях.
Для получения дополнительной информации свяжитесь с нами:
ECOVIS ježek, advokátní kancelář s.r.o.
Betlémské nám. 6
110 00 Praha 1
e-mail: mojmir.jezek@ecovislegal.cz
www.ecovislegal.cz
Об ECOVIS ježek, advokátní kancelář s.r.o.
Чешская адвокатская контора ECOVIS ježek специализируется прежде всего на корпоративном праве, праве недвижимости, ведении споров, а также финансовом и банковском праве и предоставляет полный спектр консультаций во всех областях, являясь альтернативой для клиентов международных юридических фирм. Международный масштаб оказываемых услуг обеспечивается накопленным опытом и сотрудничеством с ведущими адвокатскими конторами большинства европейских стран, США и иных юрисдикций в рамках сети ECOVIS, действующей в 75 странах мира. Сотрудники адвокатской конторы ECOVIS ježek имеют многолетний опыт работы в ведущих международных адвокатских и налоговых фирмах по оказанию юридической помощи транснациональным корпорациям, крупным чешским компаниям, а также средним предприятиям и частным клиентам. Подробнее на www.ecovislegal.cz.
