Öffentlich zugängliche Zweckstraße: Wann sie entsteht und wie man sich dagegen wehren kann
Der Kauf eines Grundstücks, die Eintragung des Eigentumsrechts in das Liegenschaftskataster sowie die ordnungsgemäße Erfüllung steuerlicher Pflichten führen den Eigentümer in der Regel zu der Überzeugung, dass er allein über die Nutzung seines Eigentums entscheidet. In der Praxis ist es jedoch nicht ungewöhnlich, dass ein Eigentümer erst nach Jahren erfährt, dass über sein Grundstück eine öffentlich zugängliche Zweckstraße führt, die nach § 19 Abs. 1 des Gesetzes Nr. 13/1997 Slg. über Straßenkommunikationen von jedermann unentgeltlich genutzt werden darf. Eine solche Feststellung ist häufig das Ergebnis eines Verwaltungsverfahrens, das erst viele Jahre nach Entstehung des tatsächlichen Zustands eingeleitet wird, ohne dass der Eigentümer der öffentlichen Nutzung seines Grundstücks jemals ausdrücklich zugestimmt oder für eine solche Beschränkung jemals eine Entschädigung erhalten hätte. Wie ist es möglich, dass eine öffentlich zugängliche Zweckstraße auch ohne konstitutiven Verwaltungsakt entstehen kann? Unter welchen Voraussetzungen kann dies geschehen? Wann hingegen kann ihre Existenz nicht abgeleitet werden, und mit welchen Mitteln kann sich der Eigentümer gegen einen solchen Eingriff in sein Eigentumsrecht wehren?
Was ist eine öffentlich zugängliche Zweckstraße
Eine Zweckstraße stellt nach § 2 Abs. 2 Buchst. d) des Gesetzes über Straßenkommunikationen die niedrigste Kategorie von Straßenkommunikationen dar. Im Sinne von § 7 Abs. 1 dieses Gesetzes dient sie insbesondere der Verbindung einzelner Liegenschaften für die Bedürfnisse ihrer Eigentümer, der Verbindung dieser Liegenschaften mit anderen Straßenkommunikationen oder der Bewirtschaftung land- und forstwirtschaftlicher Grundstücke.
Die entscheidende und für Eigentümer gefährliche Tatsache besteht darin, dass die öffentlich zugängliche Zweckstraße (im Folgenden „ÖZZS") unmittelbar kraft Gesetzes entsteht, sobald ihre Tatbestandsmerkmale gleichzeitig erfüllt sind. Für ihre Entstehung ist keine konstitutive Entscheidung einer Verwaltungsbehörde erforderlich; eine spätere deklaratorische Entscheidung zur Feststellung des Rechtsverhältnisses nach § 142 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes bestätigt lediglich einen Zustand, der bereits eingetreten ist. Wie das Oberste Verwaltungsgericht im Urteil Az. 5 As 314/2024-112 festgestellt hat, sind die einzelnen Merkmale unabhängig voneinander zu prüfen, und die Nichterfüllung auch nur eines davon führt zu dem Schluss, dass an dem betreffenden Ort keine ÖZZS besteht.
Vier Merkmale für die Entstehung einer ÖZZS
Die ständige Rechtsprechung, die insbesondere an das Erkenntnis des Verfassungsgerichts vom 9. 1. 2008, Az. II. ÚS 268/06, sowie an die Urteile des Obersten Verwaltungsgerichts vom 30. 11. 2015, Az. 6 As 213/2015-14, und vom 30. 3. 2017, Az. 5 As 140/2014-85, anknüpft, hat festgestellt, dass die Existenz einer ÖZZS die gleichzeitige Erfüllung von vier kumulativen Merkmalen voraussetzt:
1. Existenz eines dauerhaften und im Gelände erkennbaren Verkehrswegs
Die erste Voraussetzung ist die Existenz eines dauerhaften, im Gelände eindeutig identifizierbaren Verkehrswegs, der zur Nutzung durch Fußgänger oder Fahrzeuge im Sinne von § 2 Abs. 1 des Gesetzes über Straßenkommunikationen bestimmt ist. Es muss sich um eine tatsächlich bestehende Kommunikation mit stabilem Verlauf handeln, nicht um bloße historische oder zufällige Spuren in der Landschaft. Als ÖZZS können daher in der Regel nicht etwa sogenannte „Heuwege" gelten, die nur durch wiederholtes Befahren mit landwirtschaftlichen Maschinen entstanden sind und anschließend verschwanden oder zuwuchsen, ebenso wenig Wege, die ausschließlich durch historische Kartenunterlagen belegt sind, sofern ihre Existenz im Gelände objektiv nicht mehr erkennbar ist.
2. Erfüllung des gesetzlichen Zwecks der Straße
Das zweite Merkmal ist die Erfüllung des in § 7 Abs. 1 des Gesetzes über Straßenkommunikationen festgelegten Zwecks, also insbesondere die Verbindung einzelner Liegenschaften für die Bedürfnisse ihrer Eigentümer, ihre Verbindung mit anderen Straßenkommunikationen oder die Sicherstellung des Zugangs zur Bewirtschaftung land- oder forstwirtschaftlicher Grundstücke. Die bloße Existenz eines Wegs im Gelände genügt also nicht. Er muss gleichzeitig die gesetzlich vorgesehene Verkehrsfunktion erfüllen.
3. Zustimmung des Eigentümers zur allgemeinen Nutzung
Das dritte Merkmal ist die Zustimmung des Eigentümers des Grundstücks, auf dem sich die Straße befindet, zu deren allgemeiner Nutzung durch die Öffentlichkeit. Diese Voraussetzung ist im Gesetz nicht ausdrücklich verankert, wurde jedoch von der ständigen Rechtsprechung als notwendiges verfassungsrechtliches Korrektiv zum Schutz des Eigentumsrechts abgeleitet.
4. Notwendiges und durch nichts ersetzbares Verkehrsbedürfnis
Das vierte Merkmal ist die Existenz eines notwendigen und durch nichts ersetzbaren Verkehrsbedürfnisses. Die zu beurteilende Straße muss eine unentbehrliche Verbindung für die konkret betroffenen Liegenschaften darstellen, die auf andere, vernünftige Weise nicht sichergestellt werden kann. Auch diese Voraussetzung ergibt sich nicht unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut, sondern wurde von der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts als Mittel zum Schutz des Eigentumsrechts vor unverhältnismäßigen Eingriffen geschaffen.
Gerade das dritte und das vierte Merkmal stellen in der Praxis den häufigsten Grund dar, aus dem Verwaltungsbehörden oder Verwaltungsgerichte zu dem Schluss kommen, dass keine ÖZZS entstanden ist. Zugleich handelt es sich um die Einwendungsbereiche, auf denen die prozessuale Verteidigung der Eigentümer betroffener Grundstücke am häufigsten aufbaut.
Ohne Zustimmung des Eigentümers entsteht keine ÖZZS
Die Existenz einer öffentlich zugänglichen Zweckstraße stellt eine erhebliche Beschränkung des Eigentumsrechts dar. Durch ihre Entstehung erwirbt nämlich ein unbestimmter Personenkreis das Recht, das betroffene Grundstück im Rahmen der Gemeinnutzung unentgeltlich zu nutzen, während der Eigentümer verpflichtet ist, diese Nutzung zu dulden. Aus verfassungsrechtlicher Sicht handelt es sich daher um einen Eingriff in das durch Art. 11 der Charta der Grundrechte und Grundfreiheiten geschützte Eigentumsrecht.
Nach Art. 11 Abs. 4 der Charta kann das Eigentumsrecht zwangsweise nur im öffentlichen Interesse, auf gesetzlicher Grundlage und gegen Entschädigung beschränkt werden. Das Verfassungsgericht hat daher in seinem Erkenntnis Az. II. ÚS 268/06 festgestellt, dass das Fehlen einer der Voraussetzungen für eine verfassungsrechtlich zulässige Beschränkung des Eigentumsrechts einen Verstoß gegen den verfassungsrechtlich garantierten Eigentumsschutz darstellt. Gerade aus diesen Gründen hat die Rechtsprechung gefolgert, dass das Institut der öffentlich zugänglichen Zweckstraße nur dann verfassungskonform ausgelegt werden kann, wenn eine Zustimmung des Eigentümers zur allgemeinen Nutzung seines Grundstücks vorliegt.
Die Zustimmung kann auf zweierlei Weise erteilt werden:
- ausdrücklich – der Eigentümer bringt eindeutig seinen Willen zum Ausdruck, die Straße der allgemeinen Nutzung zu widmen, etwa durch eine Erklärung oder eine andere eindeutige Rechtshandlung; oder
- konkludent – abgeleitet aus dem Verhalten des Eigentümers, typischerweise in Fällen, in denen der Eigentümer zu dem Zeitpunkt, als das Grundstück tatsächlich begann, als Straße zu dienen, nicht gegen dessen öffentliche Nutzung vorging und diese über längere Zeit ohne qualifizierten Widerspruch duldete.
Entscheidend ist dabei stets der tatsächliche Wille des Eigentümers. Das Oberste Verwaltungsgericht hat im Urteil vom 30. 9. 2009, Az. 5 As 27/2009-66, ausgeführt, dass es für das Entstehen einer konkludenten Zustimmung genügt, wenn der Eigentümer die Nutzung seines Grundstücks als Straße toleriert. Ein Widerspruch muss hingegen durch ein aktives Verhalten zum Ausdruck gebracht werden, aus dem klar hervorgeht, dass der Eigentümer mit der allgemeinen Nutzung nicht einverstanden ist.
Für Grundstückseigentümer ist eine weitere, vom Obersten Verwaltungsgericht im Urteil vom 9. 11. 2011, Az. 9 As 55/2011-141, formulierte Auslegungsregel von außerordentlicher Bedeutung. Das Gericht betonte hier, dass die Verwaltungsbehörden in jedem Einzelfall sorgfältig zu prüfen haben, ob eine Zustimmung tatsächlich erteilt wurde, wobei im Zweifel zugunsten des Eigentümers zu entscheiden ist.
Dasselbe Urteil unterscheidet zwei Situationen:
- Wurde die Straße vom Eigentümer selbst oder mit seiner nachweisbaren Zustimmung zum Zweck der öffentlichen Nutzung errichtet, so tritt das Regime der Gemeinnutzung in Kraft, und in der Regel ist es nicht mehr erforderlich, die Existenz eines notwendigen Verkehrsbedürfnisses zu prüfen. Der Eigentümer hat die Straße durch sein Verhalten faktisch der Öffentlichkeit „gewidmet".
- Eine völlig andere Situation liegt vor, wenn die Existenz der Straße dem Willen des Eigentümers widerspricht. In diesem Fall stellt die Feststellung der Existenz einer ÖZZS eine zwangsweise Beschränkung des Eigentumsrechts dar, die einer Verfassungsmäßigkeitsprüfung nach Art. 11 Abs. 4 der Charta der Grundrechte und Grundfreiheiten standhalten muss. Die Verwaltungsbehörden können daher die Existenz einer Zustimmung nicht vermuten, sondern müssen sie zuverlässig nachweisen.
Wann die Zustimmung des Eigentümers nicht abgeleitet werden kann
Die Verwaltungspraxis zeigt wiederholt mehrere typische Situationen, in denen die Zustimmung des Eigentümers zur allgemeinen Nutzung nicht abgeleitet werden kann:
Historische Bebauung des Grundstücks
An einem Ort, an dem in der Vergangenheit ein Gebäude oder eine andere bauliche Anlage stand, konnte das Grundstück seiner Natur nach nicht zugleich als öffentlich zugängliche Straße dienen. Wurde nach Beseitigung der baulichen Anlage eine befestigte Fläche geschaffen, die nur für die Bedürfnisse eines bestimmten Eigentümers oder eines bestimmten Personenkreises genutzt wird, kann nicht ohne Weiteres auf eine historische Tradition der allgemeinen Nutzung oder auf die Zustimmung des Eigentümers zu diesem Regime geschlossen werden. Dieser Umstand kann ein bedeutendes Argument gegen die Behauptung darstellen, dass die Straße als öffentlich zugängliche Zweckstraße entstanden ist.
Verkehrsbeschilderung als Ausdruck eines qualifizierten Widerspruchs
Eine weitere Situation liegt vor, wenn der Eigentümer den Zutritt oder die Zufahrt zu seinem Grundstück durch Verkehrsbeschilderung aktiv beschränkt. Die Aufstellung eines Verkehrsschilds „Einfahrt verboten", gegebenenfalls ergänzt durch ein Zusatzschild, das die Einfahrt nur einem bestimmten Personenkreis gestattet, stellt in der Regel einen eindeutigen Ausdruck eines qualifizierten Widerspruchs gegen die allgemeine Nutzung der Straße dar. Das Oberste Verwaltungsgericht hat im Urteil Az. 1 As 76/2009-60 ausdrücklich festgestellt, dass die bewusste Missachtung des Einfahrtsverbots durch Dritte für sich genommen keine konkludente Zustimmung des Eigentümers begründen kann. Mit anderen Worten: Die Tatsache, dass die Öffentlichkeit das Verbot nicht beachtet, bedeutet nicht, dass der Eigentümer mit der Nutzung seines Grundstücks einverstanden ist. Kommt eine Verwaltungsbehörde zu dem Schluss, dass auch die Aufstellung eines Verbotsschilds keinen qualifizierten Widerspruch des Eigentümers darstellt, ist sie verpflichtet, diese Schlussfolgerung überzeugend und ausführlich zu begründen. Die bloße Feststellung, das Verbot sei nicht ausreichend gewesen, genügt nicht.
Existenz eines Miet- oder anderen privatrechtlichen Vertrags
Hat der Eigentümer für die Nutzung des Wegs einen entgeltlichen Mietvertrag abgeschlossen, bringt er damit eindeutig zum Ausdruck, dass er den Zugang nicht als öffentliches Recht zugunsten eines unbestimmten Personenkreises betrachtet, sondern als privatrechtliches Verhältnis, das auf vertraglichem Konsens und entsprechender Gegenleistung beruht. Hätte der Eigentümer tatsächlich beabsichtigt, die Straße der öffentlichen Nutzung zu widmen, hätte der Abschluss von Mietverträgen und die Forderung von Miete weder wirtschaftlich noch rechtlich irgendeinen Sinn ergeben. Auch zu dieser Frage hat sich das Oberste Verwaltungsgericht im Urteil Az. 1 As 76/2009-60 geäußert und festgestellt, dass aus dem Vorliegen eines Vertragsverhältnisses in der Regel auf das Fehlen eines Willens des Eigentümers geschlossen werden kann, die Straße der allgemeinen öffentlichen Nutzung zu widmen. Wesentlich ist außerdem, dass ein einmal qualifiziert geäußerter Widerspruch des Eigentümers, sofern er nicht später widerrufen oder geändert wird, auch dessen Rechtsnachfolger bindet. Ein bloßer Eigentümerwechsel führt daher nicht dazu, dass erneut eine konkludente Zustimmung zur öffentlichen Nutzung abgeleitet werden kann.
Ein einmal qualifiziert geäußerter, nicht widerrufener Widerspruch bindet auch den Rechtsnachfolger des ursprünglichen Eigentümers.
Notwendiges und durch nichts ersetzbares Verkehrsbedürfnis
Selbst das Vorliegen der Zustimmung des Eigentümers genügt allein nicht für den Schluss, dass auf einem Privatgrundstück eine öffentlich zugängliche Zweckstraße entstanden ist. Ebenso notwendige Voraussetzung ist nämlich die Erfüllung des vierten Tatbestandsmerkmals, also die Existenz eines notwendigen und durch nichts ersetzbaren Verkehrsbedürfnisses. Sinn dieses Kriteriums ist es zu verhindern, dass das Eigentumsrecht dort beschränkt wird, wo der verfolgte Zweck auf andere, weniger eingreifende Weise erreicht werden kann. Die Beurteilung des notwendigen Verkehrsbedürfnisses stellt daher eine praktische Anwendung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes beim Zusammentreffen von öffentlichem Interesse und Eigentumsschutz dar.
Das Verfassungsgericht hat im Erkenntnis Az. II. ÚS 268/06 eindeutig festgestellt, dass, sofern andere Möglichkeiten bestehen, eine Verkehrsverbindung zwischen Liegenschaften sicherzustellen, ohne in das Eigentumsrecht eines anderen Rechtssubjekts eingreifen zu müssen, diesen Alternativen der Vorzug zu geben ist. Die Beschränkung des Eigentumsrechts durch das Institut der öffentlich zugänglichen Zweckstraße stellt daher eine äußerste Lösung dar, kein Mittel zur Steigerung des Nutzerkomforts. Dieselbe Schlussfolgerung hat das Oberste Verwaltungsgericht wiederholt übernommen, etwa in den Urteilen Az. 9 As 147/2013-48 und Az. 7 As 68/2014-87, wonach das Vorliegen eines notwendigen Verkehrsbedürfnisses nicht angenommen werden kann, wenn eine andere, vernünftigerweise in Betracht zu ziehende Verkehrsalternative besteht. Mit anderen Worten ist eine Verwaltungsbehörde nicht befugt zu prüfen, ob der strittige Weg die bequemste oder schnellste Lösung darstellt. Ihre Aufgabe ist es zu beurteilen, ob die betroffenen Liegenschaften ohne diesen Weg tatsächlich nicht angemessen verkehrlich erschlossen werden können.
In der Praxis ist es ein häufiger Fehler, das Vorliegen eines Verkehrsbedürfnisses aus Sicht der Öffentlichkeit im Allgemeinen oder im Hinblick auf die Verkehrssituation in der gesamten Örtlichkeit zu beurteilen. Ein solcher Ansatz entspricht jedoch nicht der ständigen Rechtsprechung. Das Oberste Verwaltungsgericht hat im Urteil Az. 6 As 213/2015-14 betont, dass das notwendige Verkehrsbedürfnis nicht im Verhältnis zur Öffentlichkeit als Ganzes beurteilt wird, sondern ausschließlich im Verhältnis zu den konkreten Liegenschaften, für die der strittige Weg eine notwendige Verkehrsverbindung darstellen soll. Gegenstand der Beweisaufnahme ist daher nicht die Frage, ob die Öffentlichkeit die Nutzung der Straße schätzen würde oder ob der Verkehr im betreffenden Gebiet bequemer wäre. Entscheidend ist allein, ob die konkret betroffenen Liegenschaften über eine andere, real nutzbare Zugangsmöglichkeit verfügen. Besteht eine solche Möglichkeit, auch wenn sie für ihre Nutzer nicht optimal ist, wird das vierte Tatbestandsmerkmal in der Regel nicht erfüllt sein.
Was als vergleichbare Verkehrsalternative gelten kann
Zugleich schützt die Rechtsprechung jedoch auch die berechtigten Interessen der Eigentümer betroffener Liegenschaften. Es kann nämlich nicht automatisch davon ausgegangen werden, dass ein notwendiges Verkehrsbedürfnis allein deshalb fehlt, weil sich in der weiteren Umgebung ein anderer Weg befindet. Das Oberste Verwaltungsgericht hat wiederholt betont, dass die Schlussfolgerung über das Vorliegen eines alternativen Zugangs nicht allein auf der geografischen Existenz einer anderen Straßenkommunikation beruhen kann. Die Straßenverwaltungsbehörde muss stets individuell prüfen, ob die Alternativroute tatsächlich eine vollwertige Verkehrsverbindung bietet. Im Urteil vom 16. 3. 2010, Az. 5 As 3/2009-76, und anschließend auch in den Entscheidungen Az. 9 As 36/2022 und Az. 10 As 99/2022, hat das Oberste Verwaltungsgericht festgestellt, dass insbesondere zu beurteilen ist:
- ob die Alternativroute dauerhaft befahrbar ist,
- ob sie unterhalten wird,
- ob sie auch bei ungünstigen Witterungsbedingungen oder im Winter nutzbar ist,
- ob sie einen dem Zweck der betroffenen Liegenschaften entsprechenden Verkehr ermöglicht,
- und ob sie eine Verbindung auf qualitativ vergleichbarem Niveau bietet.
Das bedeutet jedoch nicht, dass die Alternative völlig identisch oder gleich komfortabel sein muss. Die Rechtsprechung lässt ausdrücklich zu, dass ein anderer Zugangsweg länger, weniger bequem oder organisatorisch aufwendiger sein kann. Entscheidend ist, ob er weiterhin eine vernünftige und funktionsfähige Lösung für die verkehrliche Erschließung darstellt.
Andererseits lehnt die Rechtsprechung eindeutig ab, dass das Institut der öffentlich zugänglichen Zweckstraße lediglich der Erhöhung des Nutzerkomforts dient. Der Oberste Gerichtshof hat im Urteil vom 16. 5. 2013, Az. 22 Cdo 2178/2012, festgestellt, dass, wenn die Person, die den strittigen Weg nutzt, über eine andere Zugangsmöglichkeit verfügt – wenn auch eine weniger bequeme, aber dennoch ausreichende –, kein dringendes Verkehrsbedürfnis abgeleitet werden kann. In dieser Situation entsteht auch kein Recht auf allgemeine Nutzung der Zweckstraße. Diese Schlussfolgerung hat erhebliche praktische Bedeutung. Viele Streitigkeiten drehen sich nämlich nicht darum, ob ein Zugang besteht, sondern darum, ob ein bequemerer Zugang besteht.
Gerade hier ist konsequent zwischen Notwendigkeit und Komfort zu unterscheiden. Eine öffentlich zugängliche Zweckstraße dient nicht dazu, den Nutzern die vorteilhafteste Route zu bieten, sondern ausschließlich dazu, eine notwendige Verkehrsverbindung dort sicherzustellen, wo objektiv keine andere vernünftige Lösung existiert.
Typische Alternativen, die ein notwendiges Verkehrsbedürfnis ausschließen können, sind eine bestehende Durchfahrt durch ein Gebäude, die Sicherstellung der verkehrlichen Erschließung von einer Fußgängerzone aus (wobei die Definition der „verkehrlichen Erschließung" nach Anlage 6 der Verordnung Nr. 294/2015 Slg. unter anderem Versorgungs- und Wartungsfahrzeuge, Fahrzeuge von Anwohnern oder Fahrzeuge zur Beförderung schwerbehinderter Personen umfasst) oder verfügbare öffentliche Parkflächen in fußläufiger Entfernung. Die Beurteilung dieser Umstände muss stets individuell erfolgen und auf konkreten Tatsachenfeststellungen beruhen. Die bloße Tatsache, dass eine Variante für die Nutzer bequemer oder wirtschaftlich vorteilhafter ist, kann für sich genommen keine Beschränkung des Eigentumsrechts einer anderen Person rechtfertigen.
Fehlen der Gemeinnutzung und des öffentlichen Interesses
Neben den vier Tatbestandsmerkmalen der öffentlich zugänglichen Zweckstraße betont die ständige Rechtsprechung noch einen weiteren wesentlichen Aspekt, der in der Verwaltungspraxis häufig übersehen wird, nämlich das Vorliegen eines tatsächlichen öffentlichen Interesses an der Gemeinnutzung der Straße. Das Institut der öffentlich zugänglichen Zweckstraße stellt nämlich kein Mittel zur Lösung privater Nachbarschaftsstreitigkeiten und kein Instrument zur Sicherstellung eines bequemeren Zugangs einzelner Eigentümer zu ihren Liegenschaften dar. Ihr Sinn besteht darin, die Gemeinnutzung der Straße durch die Öffentlichkeit zu ermöglichen, also durch einen im Voraus unbestimmten Personenkreis, der berechtigt ist, die Straße in Übereinstimmung mit dem Gesetz über Straßenkommunikationen unentgeltlich zu nutzen. Gerade dieser öffentlich-rechtliche Charakter unterscheidet die öffentlich zugängliche Zweckstraße von privatrechtlichen Instituten, die den Zugang über fremdes Grundstück regeln.
Wird ein Weg tatsächlich nur von einem begrenzten Kreis von Eigentümern mehrerer benachbarter Liegenschaften oder deren Besuchern genutzt, handelt es sich in der Regel nicht um Gemeinnutzung durch die Öffentlichkeit, sondern um die Befriedigung individueller privater Interessen. Eine solche Situation begründet für sich genommen keinen Grund für die Beschränkung des Eigentumsrechts eines anderen Eigentümers durch ein öffentlich-rechtliches Institut. Das Oberste Verwaltungsgericht hat sich mit dieser Unterscheidung unter anderem im Urteil Az. 7 As 85/2023-82 befasst, in dem es den Unterschied zwischen öffentlicher Nutzung einer Straße und dem privatrechtlichen Bedürfnis nach Sicherstellung des Zugangs zu konkreten Liegenschaften betont hat. Im letzteren Fall stellt die Rechtsordnung dem Eigentümer die erforderlichen Mittel insbesondere durch das Institut der Ersitzung oder die Begründung einer Wegedienstbarkeit nach § 1276 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuchs zur Verfügung. Es kann daher nicht zugelassen werden, dass das Institut der öffentlich zugänglichen Zweckstraße als einfachere oder wirtschaftlich vorteilhaftere Alternative zu einer privatrechtlichen Lösung genutzt wird.
Dieselbe verfassungsrechtliche Betonung ergibt sich bereits aus dem Erkenntnis des Verfassungsgerichts Az. II. ÚS 268/06, wonach es nicht zulässig ist, das Eigentumsrecht durch das Institut der öffentlich zugänglichen Zweckstraße dort zu beschränken, wo ein tatsächliches öffentliches Interesse fehlt. Besteht das eigentliche Ziel lediglich darin, Nachbarn einen bequemeren oder günstigeren Zugang zu ihren Liegenschaften zu sichern, handelt es sich um den Schutz ihrer individuellen Vermögensinteressen, nicht um ein öffentliches Interesse, das einen Eingriff in das Eigentumsrecht einer anderen Person rechtfertigen könnte. Mit anderen Worten darf das öffentliche Interesse nicht mit dem privaten Nutzen einiger weniger Personen verwechselt werden. Eine solche Auslegung stünde im Widerspruch zu Art. 11 der Charta der Grundrechte und Grundfreiheiten sowie zur ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichts.
Wie man sich gegen die Entstehung oder Feststellung einer öffentlich zugänglichen Zweckstraße wehren kann
Aus der bisherigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichts und des Obersten Verwaltungsgerichts lassen sich mehrere grundlegende Verteidigungsmöglichkeiten ableiten, die für den Grundstückseigentümer von entscheidender Bedeutung sein können. Es ist jedoch zu betonen, dass ihre Bedeutung stets von den konkreten Tatumständen des jeweiligen Einzelfalls abhängt und sie nicht als allgemeingültige Anleitung für alle Situationen verstanden werden können.
1. Aktiver und nachweisbarer Ausdruck des Widerspruchs
Das größte Risiko für einen Eigentümer besteht gewöhnlich in der langfristigen passiven Duldung der Nutzung des Grundstücks durch die Öffentlichkeit. Ein solches Verhalten kann nämlich unter bestimmten Umständen als konkludente Zustimmung zur allgemeinen Nutzung gewertet werden. Ein aktiver und eindeutig nachweisbarer Widerspruch stellt hingegen ein wesentliches Argument gegen die Feststellung dar, dass eine öffentlich zugängliche Zweckstraße entstanden ist.
Als Ausdruck eines qualifizierten Widerspruchs können beispielsweise gelten:
- die Aufstellung von Verkehrsschildern, die die Einfahrt verbieten,
- die Ergänzung eines Verbotsschilds durch ein Zusatzschild, das den Kreis der berechtigten Personen festlegt,
- das wiederholte Verweisen unbefugter Personen,
- das Herbeirufen der Polizei der Tschechischen Republik bei unbefugter Nutzung,
- die Installation einer Schranke, eines Tors oder einer anderen technischen Vorrichtung zur Zugangsbeschränkung.
Zugleich ist daran zu erinnern, dass die Rechtsprechung einen formalistischen Ansatz der Verwaltungsbehörden ablehnt, der das Vorliegen eines Widerspruchs ausschließlich mit der physischen Schließung der Straße verknüpfen würde. Das Oberste Verwaltungsgericht hat im Urteil Az. 7 As 85/2023-82 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bereits die bloße Aufstellung eines Verkehrsverbotsschilds einen ausreichenden Ausdruck des qualifizierten Widerspruchs des Eigentümers darstellen kann.
2. Vertragliche Regelung anstelle einer öffentlich-rechtlichen Feststellung
Benötigen Nachbarn Zugang über ein Grundstück, ist es aus Sicht des Eigentümers in der Regel vorzuziehen, diese Situation privatrechtlich zu lösen. Der Abschluss eines Mietvertrags oder eines Vertrags über die Begründung einer Dienstbarkeit gegen angemessenes Entgelt zeugt eindeutig davon, dass der Eigentümer die Nutzung seines Grundstücks nicht als öffentlich betrachtet, sondern als Beziehung, die auf vertraglichem Konsens beruht. Das Vorliegen eines solchen Vertrags stellt einen bedeutenden Beweis gegen die Schlussfolgerung dar, dass der Eigentümer beabsichtigte, die Straße der allgemeinen Nutzung zu widmen. Dieses Argument gewinnt insbesondere dann an Gewicht, wenn die Miete oder ein anderes Entgelt langfristig tatsächlich gezahlt und das Vertragsverhältnis von beiden Seiten respektiert wurde.
3. Nachweis des Vorliegens eines alternativen Zugangs
Eine der wirksamsten Verteidigungsmöglichkeiten besteht darin, das Vorliegen eines notwendigen Verkehrsbedürfnisses in Frage zu stellen. Der Eigentümer sollte daher aktiv nachweisen, dass die betroffenen Liegenschaften über eine andere Möglichkeit der Verkehrsverbindung verfügen, etwa durch eine historische Durchfahrt, eine andere öffentliche Straße, die Möglichkeit der verkehrlichen Erschließung von einer Fußgängerzone aus oder öffentliche Parkflächen in angemessener fußläufiger Entfernung. Eine bloße Behauptung genügt jedoch nicht. Entscheidende Bedeutung kommt konkreten Beweismitteln zu, insbesondere Fotodokumentationen, Kartenunterlagen, Stellungnahmen der zuständigen Verwaltungsbehörden oder Nachweisen über die tatsächliche langfristige Nutzung der Alternativroute.
4. Nachweis der historischen Bebauung und des Charakters des Grundstücks
Ein bedeutendes Argument kann auch die Tatsache sein, dass das Grundstück in der Vergangenheit bebaut war oder einem anderen Zweck als dem Verkehr diente. Stand auf ihm historisch ein Gebäude, lässt sich nur schwer ableiten, dass es zugleich die Funktion einer öffentlich zugänglichen Straße erfüllte. Das Oberste Verwaltungsgericht hat im Urteil Az. 7 As 85/2023-82 ausdrücklich daran erinnert, dass Grundstücke, die historisch bebaut waren, nicht als öffentlich zugängliche Zweckstraßen dienten und auch nicht dienen konnten. Ein solcher Tatumstand kann eine Behauptung über die historische Existenz einer Straße erheblich schwächen.
5. Konsequente Anwendung des Grundsatzes „im Zweifel zugunsten des Eigentümers"
Die Rechtsprechung des Obersten Verwaltungsgerichts betont wiederholt, dass im Zweifelsfall zugunsten des Grundstückseigentümers zu entscheiden ist. Dieser Grundsatz, der insbesondere im Urteil Az. 9 As 55/2011-141 formuliert wurde, stellt ein bedeutendes Auslegungskorrektiv beim Schutz des verfassungsrechtlich garantierten Eigentumsrechts dar. Eine Verwaltungsbehörde kann sich daher nicht auf Vermutungen oder Wahrscheinlichkeiten stützen. Sie muss die Erfüllung aller Tatbestandsmerkmale der öffentlich zugänglichen Zweckstraße zuverlässig nachweisen. Wird auch nur eines davon nicht eindeutig festgestellt, kann die Existenz einer ÖZZS nicht festgestellt werden. Die Beweislast liegt in diesem Zusammenhang nicht beim Eigentümer, sondern bei demjenigen, der die Existenz der öffentlich zugänglichen Zweckstraße behauptet, sowie bei der Verwaltungsbehörde, die über diese Frage entscheidet.
Die prozessuale Verteidigung endet nicht mit dem Erlass der erstinstanzlichen Verwaltungsentscheidung
Gegen die Entscheidung der Straßenverwaltungsbehörde kann Widerspruch eingelegt werden, und gegen die rechtskräftige Entscheidung der Bezirksbehörde kann anschließend Klage nach § 65 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung erhoben werden. Nach Ausschöpfung dieser Rechtsmittel kommt auch eine Kassationsbeschwerde an das Oberste Verwaltungsgericht in Betracht. Eine wichtige prozessuale Garantie stellt auch der in § 78 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung verankerte Grundsatz dar, wonach Verwaltungsbehörden und Gerichte an die in einer vorherigen Entscheidung geäußerte Rechtsauffassung gebunden sind, sofern sich der Sachverhalt oder die Rechtslage nicht geändert haben. Wie das Oberste Verwaltungsgericht im Urteil vom 20. 5. 2024, Az. 9 As 66/2023-72, in Erinnerung gerufen hat, muss eine Abweichung von einer zuvor geäußerten verbindlichen Rechtsauffassung ordnungsgemäß begründet werden und darf nicht das Ergebnis einer bloßen Änderung der wertenden Beurteilung sein.
Fazit
Das Institut der öffentlich zugänglichen Zweckstraße stellt eine erhebliche Beschränkung des Eigentumsrechts dar, die unmittelbar kraft Gesetzes entsteht, sobald sämtliche gesetzlichen und von der Rechtsprechung abgeleiteten Tatbestandsmerkmale gleichzeitig erfüllt sind, ohne dass es einer konstitutiven Entscheidung einer Verwaltungsbehörde bedürfte. Gerade deshalb betonen das Verfassungsgericht und das Oberste Verwaltungsgericht konsequent, dass die Existenz einer öffentlich zugänglichen Zweckstraße weder durch extensive Auslegung noch aus der bloßen faktischen Existenz eines Wegs abgeleitet werden kann. Jedes ihrer Merkmale muss eigenständig nachgewiesen werden, und das Fehlen auch nur eines davon schließt die Feststellung ihrer Existenz aus.
In der Praxis sind die Zustimmung des Eigentümers zur allgemeinen Nutzung und das Vorliegen eines notwendigen und durch nichts ersetzbaren Verkehrsbedürfnisses am häufigsten strittig; sie stellen wesentliche verfassungsrechtliche Sicherungen zum Schutz des Eigentumsrechts dar. Die Rechtsprechung betont zugleich wiederholt, dass im Zweifelsfall zugunsten des Eigentümers zu entscheiden ist und dass eine öffentlich zugängliche Zweckstraße nicht als Mittel zur Lösung privater Nachbarschaftsstreitigkeiten oder zur Sicherstellung eines bequemeren Zugangs dienen darf, wo eine andere vernünftige Alternative besteht. Ihre Existenz muss daher die Ausnahme bleiben, nicht die Regel.
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