公众通行专用道路：成立要件与业主维权方式
购买土地、在不动产登记簿中登记所有权，以及依法履行纳税义务，通常会让土地所有人相信：自己才是唯一有权决定如何使用自身财产的人。然而在实践中，所有人往往要多年之后才发现，自己的土地上竟然存在一条公众通行专用道路——根据《第13/1997号道路法》第19条第1款的规定，任何人都有权免费通行此类道路。这样的结论往往是在事实状态形成多年之后，才通过行政程序确认，而土地所有人从未明确同意公众使用其土地，也从未因此获得任何补偿。那么，公众通行专用道路究竟为何可以在没有设权性行政决定的情况下产生？其成立需满足哪些条件？反之，在哪些情形下不能推定其存在？土地所有人又可以通过哪些方式，针对这种对其所有权的侵害进行维权？
什么是公众通行专用道路
根据《道路法》第2条第2款d项的规定，专用道路是道路等级中最低的一类。依据该法第7条第1款，专用道路主要用于连接各不动产以满足其所有人的需要、将这些不动产与其他道路相连接，或用于耕种农地及经营林地。
对土地所有人而言，关键且颇具风险的事实在于：公众通行专用道路（以下简称"该类道路"）一旦同时具备其法定构成要件，即直接依法产生，无需任何行政机关作出设权性决定；随后依《行政程序法》第142条第1款作出的确权性决定，仅仅是确认已经发生的事实状态。正如最高行政法院在第5 As 314/2024-112号判决中所指出的，各项构成要件必须逐一独立审查，任何一项要件不成立，即应认定该地点不存在公众通行专用道路。
成立公众通行专用道路的四项要件
根据宪法法院2008年1月9日II. ÚS 268/06号裁定所确立、并经最高行政法院2015年11月30日第6 As 213/2015-14号及2017年3月30日第5 As 140/2014-85号判决进一步发展的稳定判例，公众通行专用道路的成立须同时满足以下四项累积性要件：
1. 存在稳定且在实地可辨识的通行路径
第一项要件是存在一条稳定、且在实地上能够清晰辨识、供行人或车辆使用的通行路径，符合《道路法》第2条第1款的规定。该路径必须是实际存在、走向稳定的道路，而不能仅仅是历史遗留或偶然形成的踪迹。因此，例如仅因农业机械反复碾压而形成、后来消失或已被植被覆盖的所谓"干草路"，或者仅有历史地图记载、但在实地已无法客观辨认其存在的道路，通常都不能被认定为公众通行专用道路。
2. 满足法定的道路用途
第二项要件是满足《道路法》第7条第1款所规定的用途，即主要用于连接各不动产以满足其所有人的需要、将这些不动产与其他道路相连接，或保障耕种农地及经营林地所需的通行。因此，仅有一条实地存在的道路尚且不够，该道路还必须同时具备法律所设想的通行功能。
3. 土地所有人同意公众一般使用
第三项要件是道路所在土地的所有人，同意公众对该道路进行一般使用。这项要求在法律条文中并无明文规定，而是由稳定判例作为保护所有权的必要宪法性调节机制而推导得出。
4. 存在无可替代的必要通行需求
第四项要件是存在无可替代的必要通行需求。相关道路必须构成有关不动产不可或缺的连接方式，且无法以合理方式另行解决。这项要求同样并非直接源于法律条文，而是宪法法院通过判例所创设，用以保护所有权免受不成比例侵害的一种手段。
在实务中，正是第三项与第四项要件，最常成为行政机关或行政法院认定公众通行专用道路并未成立的理由，同时也是受影响土地所有人程序性抗辩最常依据的两个核心问题。
没有所有人同意，就不会产生该类道路
公众通行专用道路的存在，构成对所有权的重大限制。其产生的结果是，不特定范围的人群获得在一般使用制度下免费使用相关土地的权利，而所有人则负有容忍此种使用的义务。因此，从宪法角度而言，这属于对《基本权利与自由宪章》第11条所保护的所有权的一种侵害。
根据《宪章》第11条第4款，只有基于公共利益、依据法律并给予补偿，方可强制限制所有权。宪法法院因此在其II. ÚS 268/06号裁定中推导认为，若宪法允许限制所有权的任一条件缺失，此种侵害即构成对宪法所保障之所有权保护的违反。正因如此，判例进一步推导出：公众通行专用道路这一制度只有在土地所有人同意公众对其土地进行一般使用的情况下，方能作合乎宪法的解释。
同意可以通过两种方式作出：
- 明示同意——所有人明确表示愿意将该道路提供公众使用，例如通过其声明或其他明确的法律行为；或
- 默示同意——从所有人的行为中推导得出，典型情形是：在该土地事实上开始作为道路使用之时，所有人并未对其公众使用提出任何异议，并长期在无适格反对意见的情况下予以容忍。
在此，具有决定意义的始终是所有人的真实意志。最高行政法院在2009年9月30日第5 As 27/2009-66号判决中指出，只要所有人容忍其土地被作为道路使用，即足以构成默示同意。反之，反对意见则必须通过积极行为表达，且须能清楚显示所有人不同意公众使用。
对土地所有人而言，最高行政法院在2011年11月9日第9 As 55/2011-141号判决中所确立的另一项解释规则，具有格外重要的意义。法院在该判决中强调，行政机关在每一具体案件中，都必须审慎审查同意是否确实已经作出；若存在疑义，则应作出有利于所有人的裁决。
同一判决区分了两种情形：
- 若道路是由所有人本人建造，或经其可证明的同意为公众使用目的而建造，则一般使用制度即被启动，通常无需再审查是否存在必要通行需求。因为所有人已通过其行为，事实上将该道路"奉献"给公众使用。
- 若道路的存在违背所有人的意志，则情形截然不同。在此种情况下，认定公众通行专用道路存在的宣示，构成对所有权的强制限制，必须经受《基本权利与自由宪章》第11条第4款所规定的合宪性审查。因此，行政机关不得推定同意的存在，而必须切实予以证明。
哪些情形下不能推定所有人同意
行政实务反复表明，存在若干典型情形，在这些情形下不能推定所有人同意公众一般使用：
土地曾有历史建筑
若某地曾建有建筑物或其他构筑物，则依事物本质，该土地当时不可能同时作为公众通行道路使用。若该建筑物被拆除后，形成了一块仅供特定所有人或特定范围人员使用的硬化场地，则不能仅凭此点即推定存在公众一般使用的历史传统，也不能推定所有人同意此种制度。这一情节可以成为反驳"该道路系作为公众通行专用道路产生"这一主张的重要论据。
交通标志作为适格反对意见的表现形式
另一种情形是：所有人通过交通标志，主动限制车辆或行人进入其土地。设置"禁止驶入"标志，尤其是配以限定特定人员范围方可驶入的附加标牌，通常构成所有人反对公众一般使用的明确、适格表示。最高行政法院在第1 As 76/2009-60号判决中明确指出，第三人有意识地违反禁止驶入标志的行为本身，并不能构成所有人的默示同意。换言之，公众不遵守禁令的事实，并不意味着所有人同意其土地被使用。若行政机关认为即便设置禁止标志，也不构成所有人的适格反对意见，则其必须对此结论作出充分且详尽的说明；仅仅陈述"该禁令不够充分"并不足够。
存在租赁或其他私法契约
若所有人就道路使用签订了有偿租赁合同，即明确表明其并不将该通行视为面向不特定人群的公共权利，而是将其视为基于合意及相应对价的私法关系。事实上，若所有人真的有意将该道路奉献公众使用，那么签订租赁合同并收取租金便毫无经济与法律意义可言。最高行政法院在第1 As 76/2009-60号判决中也就此问题表态，认为存在契约关系通常可推知所有人并无将该道路提供公众一般使用的意愿。同样重要的是，所有人一旦作出适格的反对表示，只要该表示未被撤回或变更，即对其权利继受人具有约束力。所有权的变更本身，并不会重新使默示同意得以推定。
一旦适格地表达的反对意见，如未被撤回，即对原所有人的权利继受人具有约束力。
无可替代的必要通行需求
即便存在所有人的同意，本身也不足以认定私有土地上已产生公众通行专用道路。同样必不可少的，是第四项构成要件的满足，即存在无可替代的必要通行需求。此项标准的意义在于，防止在可以通过其他侵害性更小的方式实现目的的情况下限制所有权。因此，对必要通行需求的审查，实质上是宪法比例原则在公共利益与所有权保护发生冲突时的具体适用。
宪法法院在II. ÚS 268/06号裁定中明确推导认为，若存在其他方式可以保障不动产之间的通行连接，而无需侵害他人的所有权，则应优先采用这些替代方案。因此，通过公众通行专用道路制度限制所有权，只应作为最后手段，而非提升使用者便利度的工具。最高行政法院在第9 As 147/2013-48号及第7 As 68/2014-87号判决中，也反复采纳了相同的结论，即：若存在其他可以合理考虑的通行替代方案，则不能认定存在必要通行需求。换言之，行政机关无权审查争议道路是否为最舒适或最快捷的方案，其任务在于审查若无此道路，相关不动产是否确实无法获得相应的交通服务。
实务中常见的错误，是从公众整体角度或整个地区的交通状况来评价是否存在通行需求。然而，这种做法并不符合稳定判例。最高行政法院在第6 As 213/2015-14号判决中强调，必要通行需求的审查对象并非公众整体，而应仅针对争议道路须为之提供必要交通连接功能的特定不动产。因此，举证的对象并非公众是否会欢迎该道路的使用，或该地区的交通是否因此更加便利；具有决定意义的仅仅是：相关特定不动产是否存在其他可实际使用的通行方式。若存在此种方式，即便对使用者而言并非最优选择，通常也不能认定满足第四项构成要件。
何种情形可视为可比较的替代通行方案
与此同时，判例也同样保护受影响不动产所有人的正当利益。不能仅因周边存在另一条道路，即自动推定不存在必要通行需求。最高行政法院反复强调，关于是否存在替代通行方式的结论，不能仅基于另一条道路在地理位置上的客观存在。道路管理机关必须始终个案审查，替代路线是否确实提供了完整、充分的通行连接。最高行政法院在2010年3月16日第5 As 3/2009-76号判决及随后第9 As 36/2022号与第10 As 99/2022号裁判中指出，尤其应当审查以下因素：
- 该替代道路是否长期可通行；
- 是否得到维护；
- 在不利气候条件或冬季是否仍可使用；
- 是否能够满足相关不动产用途所需的通行强度；
- 以及是否提供质量上可比较的连接水平。
不过，这并不意味着替代方案必须与原道路完全相同或同样舒适。判例明确承认，另一条通行路线可以更长、不那么方便，或在组织安排上更为复杂。具有决定意义的，是该替代方案是否仍构成合理且可行的交通解决方案。
另一方面，判例也明确拒绝将公众通行专用道路制度，单纯用作提升使用者便利度的工具。最高法院在2013年5月16日第22 Cdo 2178/2012号裁定中指出，若使用争议道路的人拥有另一种虽不那么方便、但仍然充分的通行方式，则不能认定存在紧迫的通行需求；在此情形下，公众对专用道路的一般使用权亦不产生。这一结论具有重大实务意义，因为许多争议的焦点，并不在于是否存在通行方式，而在于是否存在更便利的通行方式。
正是在这一点上，必须严格区分必要性与舒适度。公众通行专用道路的作用，并非为使用者提供最有利的路线，而仅仅是在客观上不存在其他合理解决方案的情况下，保障必要的交通连接。
可能排除必要通行需求的典型替代方案包括：现存的穿房通道、依据第294/2015号法令附件六所规定、可由步行区提供交通服务的情形（该附件将供应车辆、维护车辆、居民车辆或运送重度残障人士的车辆等纳入"交通服务"的定义），以及在合理步行距离内可利用的公共停车场。这些情节的评估必须始终结合具体案情，基于确凿的事实认定进行。仅仅因为某一方案对使用者而言更为方便或经济上更有利，本身并不能成为限制他人所有权的正当理由。
缺乏一般使用与公共利益
除了公众通行专用道路的四项构成要件之外，稳定判例还强调了另一项在行政实务中常被忽视的重要方面，即：是否存在公众对该道路进行一般使用的真实公共利益。公众通行专用道路制度，并非用以解决私人邻里纠纷的手段，也不是为各个所有人提供更便捷通往其不动产途径的工具。其意义在于，让不特定范围的公众——依照道路法的规定——有权免费使用该道路。正是这种公法性质，将公众通行专用道路与规范经由他人土地通行的私法制度区分开来。
若某条道路事实上仅由数个相邻不动产的所有人或其访客使用，则通常并不构成公众的一般使用，而只是满足特定私人利益。此种情形本身，并不能成为通过公法制度限制另一所有人所有权的理由。最高行政法院在第7 As 85/2023-82号判决中，即对公众一般使用与保障通往特定不动产的私法需求之间的区别作出了阐述。在后一种情形下，法律体系为所有人提供了相应的私法救济手段，尤其是通过《民法典》第1276条及以下条款规定的时效取得制度，或设立通行地役权。因此，不应允许将公众通行专用道路制度，用作比私法解决方案更简便或更经济的替代方案。
宪法法院在II. ÚS 268/06号裁定中，同样体现出这一宪法性侧重，即：在缺乏真实公共利益的情况下，不应通过公众通行专用道路制度限制所有权。若真正的目的仅仅是为邻居提供更便捷或更廉价的通往其不动产的途径，那么保护的是这些个人的私人财产利益，而非能够正当化对他人所有权侵害的公共利益。换言之，公共利益不能与少数人的私人利益相混同。此种解释将与《基本权利与自由宪章》第11条及宪法法院一贯判例相抵触。
如何应对公众通行专用道路的产生或宣告认定
从宪法法院与最高行政法院既有判例中，可以归纳出若干对土地所有人具有关键意义的抗辩方式。但须强调，这些抗辩方式的实际效力，始终取决于个案的具体事实，不能被理解为适用于一切情形的通用方案。
1. 积极且可证明的反对表示
对所有人而言，最大的风险往往在于长期被动容忍公众使用其土地。此种行为在特定情形下，可能被认定为对公众一般使用的默示同意。反之，积极且明确可证明的反对，则是反驳公众通行专用道路已经产生这一结论的重要论据。
以下情形可视为适格反对意见的表现：
- 设置禁止驶入的交通标志；
- 在禁止标志上加设界定有权人员范围的附加标牌；
- 反复驱离无权人员；
- 在他人未经授权使用土地时报警求助；
- 安装护栏、大门或其他限制通行的技术设施。
同时须指出，判例反对行政机关采取形式主义做法，将反对意见的存在仅仅与道路的物理封闭相挂钩。最高行政法院在第7 As 85/2023-82号判决中明确指出，仅设置禁止通行的交通标志，即可构成所有人适格反对意见的充分表现。
2. 以契约方式取代公法宣告
若邻居需要通过某土地通行，从所有人角度而言，通常更适合以私法方式解决此类情形。以相应对价签订租赁合同或设立地役权合同，能够明确表明所有人并不将其土地的使用视为公共使用，而是视为基于合意所建立的关系。此类合同的存在，是反驳所有人有意将该道路奉献公众使用这一结论的重要证据。若租金或其他对价被长期实际支付，且合同关系为双方所遵守，这一论据的说服力将进一步增强。
3. 证明存在替代通行方式
最有效的抗辩方式之一，是质疑必要通行需求的存在。所有人应积极举证，证明相关不动产拥有其他交通连接方式，例如历史穿房通道、其他公共道路、由步行区提供的交通服务，或在合理步行距离内的公共停车场地。仅凭陈述并不足够，关键在于具体的证据材料，尤其是照片资料、地图资料、相关行政机关的意见，或证明替代路线长期实际使用情况的证据。
4. 关于土地历史建筑及性质的证据
另一项重要论据，是该土地历史上曾被建筑物占用或用于交通以外的其他用途。若该地历史上曾建有建筑物，则很难同时推定其也发挥着公众通行道路的功能。最高行政法院在第7 As 85/2023-82号判决中明确指出，历史上曾被占用建造的土地，未曾也不可能作为公众通行专用道路使用。这一事实情节，能够显著削弱关于该道路历史存在的主张。
5. 存疑时坚持适用有利于所有人的原则
最高行政法院判例反复强调，在存在疑义的情况下，应作出有利于土地所有人的裁决。这一原则尤其在第9 As 55/2011-141号判决中被确立，构成保护宪法所保障所有权的重要解释性调节机制。因此，行政机关不得依据推测或可能性作出判断，而必须切实证明公众通行专用道路各项构成要件均已满足。若其中任一要件未能确定无疑，则不能宣告该类道路的存在。在此方面，举证责任并不落在所有人身上，而是由主张公众通行专用道路存在的一方以及作出裁决的行政机关承担。
程序性抗辩并不因一审行政决定的作出而终止
针对道路管理机关的决定，可提起上诉；针对已生效的州级机关决定，则可依《行政诉讼法》第65条及以下条款提起诉讼。用尽上述救济手段后，仍可向最高行政法院提起再审上诉（卡萨齐上诉）。《行政诉讼法》第78条第5款所规定的原则，同样构成重要的程序保障：即行政机关及法院受先前裁决中所表达法律见解的约束，除非事实状态或法律规定发生变化。正如最高行政法院在2024年5月20日第9 As 66/2023-72号判决中所指出的，偏离先前已作出的具有约束力的法律见解，必须予以充分说明，而不能仅仅是评价性判断的简单变化所致。
结语
公众通行专用道路制度，对所有权构成重大限制。该制度在同时满足所有法定及判例所确立的构成要件时，即直接依法产生，而无需行政机关作出设权性决定。正因如此，宪法法院与最高行政法院一贯强调，不能通过扩张解释、也不能仅凭道路的客观存在，来推定公众通行专用道路的存在。其每一项构成要件都必须单独得到证明，哪怕仅缺失其中一项，也应排除其存在的结论。
在实务中，最常引发争议的问题，是所有人对公众一般使用的同意，以及是否存在无可替代的必要通行需求，二者构成保护所有权的关键宪法性保障。判例同时反复强调，存疑时应作出有利于所有人的裁决，而公众通行专用道路不得被用作解决私人邻里纠纷、或在存在其他合理替代方案时为使用者提供更便捷通道的手段。因此，其存在应属例外，而非常态。
