Vías de uso público con fin determinado: Cuándo surgen y cómo defenderse
La compra de un terreno, la inscripción del derecho de propiedad en el Registro de la Propiedad y el cumplimiento puntual de las obligaciones fiscales suelen llevar al propietario a creer que es él, y solo él, quien decide cómo se utiliza su bien. Sin embargo, en la práctica no es infrecuente que un propietario descubra, años después, que por su terreno discurre una vía de uso público con fin determinado que, conforme al artículo 19, apartado 1, de la Ley n.º 13/1997 Coll., de Vías de Comunicación, cualquiera puede usar gratuitamente. Tal conclusión suele ser el resultado de un procedimiento administrativo iniciado muchos años después de que se produjeran los hechos, sin que el propietario hubiera consentido jamás expresamente el uso público de su terreno ni hubiera recibido compensación alguna por dicha restricción. ¿Cómo es posible que una vía de uso público con fin determinado surja incluso sin una resolución administrativa constitutiva? ¿Bajo qué condiciones puede producirse esto? ¿Y cuándo, por el contrario, no puede deducirse su existencia, y con qué medios puede defenderse el propietario frente a semejante injerencia en su derecho de propiedad?
Qué es una vía de uso público con fin determinado
La vía con fin determinado constituye, conforme al artículo 2, apartado 2, letra d), de la Ley de Vías de Comunicación, la categoría inferior de las vías de comunicación. En el sentido del artículo 7, apartado 1, de dicha Ley, sirve principalmente para conectar inmuebles individuales en beneficio de sus propietarios, para conectar dichos inmuebles con otras vías de comunicación, o para la explotación de terrenos agrícolas y forestales.
El hecho clave —y peligroso para los propietarios— es que la vía de uso público con fin determinado (en adelante, "VUPFD") surge directamente por disposición de la ley en cuanto se cumplen simultáneamente sus elementos definitorios. Para su creación no se requiere resolución constitutiva alguna de la autoridad administrativa; una posterior resolución declarativa sobre la determinación de la relación jurídica conforme al artículo 142, apartado 1, del Código de Procedimiento Administrativo únicamente confirma una situación ya existente. Como declaró el Tribunal Supremo Administrativo en su sentencia n.º 5 As 314/2024-112, cada elemento debe examinarse de forma independiente, y el incumplimiento de cualquiera de ellos lleva a la conclusión de que no existe una VUPFD en el lugar de que se trate.
Cuatro elementos para la creación de una VUPFD
La jurisprudencia consolidada, basada en particular en la resolución del Tribunal Constitucional de 9 de enero de 2008, expediente n.º II. ÚS 268/06, y posteriormente en las sentencias del Tribunal Supremo Administrativo de 30 de noviembre de 2015, n.º 6 As 213/2015-14, y de 30 de marzo de 2017, n.º 5 As 140/2014-85, ha establecido que la existencia de una VUPFD presupone el cumplimiento simultáneo de cuatro elementos acumulativos:
1. Existencia de una vía de comunicación permanente e identificable sobre el terreno
El primer requisito es la existencia de una vía de comunicación permanente, claramente identificable sobre el terreno, destinada al uso de peatones o vehículos en el sentido del artículo 2, apartado 1, de la Ley de Vías de Comunicación. Debe tratarse de una vía efectivamente existente con un trazado estable, y no de meras huellas históricas o casuales en el paisaje. Por ello, generalmente no pueden considerarse VUPFD los llamados "caminos de heno" surgidos únicamente por el paso repetido de maquinaria agrícola, que posteriormente desaparecieron o quedaron cubiertos de vegetación, ni las vías documentadas exclusivamente en mapas históricos cuando su existencia ya no resulta objetivamente apreciable sobre el terreno.
2. Cumplimiento del fin legal de la vía
El segundo elemento es el cumplimiento de la finalidad establecida en el artículo 7, apartado 1, de la Ley de Vías de Comunicación, esto es, en particular, la conexión de inmuebles individuales en beneficio de sus propietarios, su conexión con otras vías de comunicación, o el aseguramiento del acceso para la explotación de terrenos agrícolas o forestales. Por tanto, no basta la mera existencia de un camino sobre el terreno: este debe cumplir también la función comunicativa prevista por la ley.
3. Consentimiento del propietario al uso general
El tercer elemento es el consentimiento del propietario del terreno sobre el que se sitúa la vía, al uso general de esta por parte del público. Este requisito no está expresamente recogido en la ley, pero ha sido establecido por la jurisprudencia consolidada como un corrector constitucional necesario para la protección del derecho de propiedad.
4. Necesidad comunicativa imprescindible e insustituible
El cuarto elemento es la existencia de una necesidad comunicativa imprescindible e insustituible. La vía en cuestión debe representar una conexión indispensable para los inmuebles concretos afectados, que no pueda garantizarse razonablemente de otro modo. Tampoco este requisito se deriva directamente del texto de la ley, sino que fue creado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como medio de protección del derecho de propiedad frente a injerencias desproporcionadas.
Precisamente el tercer y el cuarto elemento constituyen, en la práctica, el motivo más frecuente por el cual las autoridades administrativas o los tribunales contencioso-administrativos concluyen que no se ha creado una VUPFD. Al mismo tiempo, son los ámbitos de alegación en los que se basa con mayor frecuencia la defensa procesal de los propietarios de los terrenos afectados.
Sin el consentimiento del propietario no surge una VUPFD
La existencia de una vía de uso público con fin determinado constituye una restricción significativa del derecho de propiedad. Como consecuencia de su creación, un grupo indeterminado de personas adquiere el derecho a usar gratuitamente el terreno afectado bajo el régimen de uso general, mientras que el propietario está obligado a tolerar dicho uso. Desde la perspectiva constitucional, se trata por tanto de una injerencia en el derecho de propiedad protegido por el artículo 11 de la Carta de Derechos y Libertades Fundamentales.
Conforme al artículo 11, apartado 4, de la Carta, el derecho de propiedad solo puede restringirse de forma coactiva en aras del interés público, sobre la base de la ley y mediante indemnización. Por ello, el Tribunal Constitucional, en su resolución expediente n.º II. ÚS 268/06, concluyó que, si falta alguno de los requisitos de una restricción constitucionalmente admisible del derecho de propiedad, dicha injerencia constituye una vulneración de la protección constitucionalmente garantizada de la propiedad. Precisamente por estos motivos, la jurisprudencia ha concluido que la figura de la vía de uso público con fin determinado solo puede interpretarse de manera conforme con la Constitución cuando existe el consentimiento del propietario al uso general de su terreno.
El consentimiento puede otorgarse de dos formas:
- de manera expresa – el propietario manifiesta inequívocamente su voluntad de destinar la vía al uso general, por ejemplo mediante una declaración u otro acto jurídico inequívoco; o
- de manera tácita – inferida de la conducta del propietario, típicamente en los casos en que, cuando el terreno comenzó a funcionar de hecho como vía de comunicación, el propietario no se opuso de ningún modo a su uso público y lo toleró a largo plazo sin manifestar una objeción cualificada.
Lo determinante es siempre la voluntad real del propietario. El Tribunal Supremo Administrativo, en su sentencia de 30 de septiembre de 2009, n.º 5 As 27/2009-66, señaló que, para que surja el consentimiento tácito, basta con que el propietario tolere el uso de su terreno como vía de comunicación. Por el contrario, la oposición debe manifestarse mediante una conducta activa de la que resulte evidente que el propietario no consiente el uso general.
Para los propietarios de terrenos reviste especial importancia otra regla interpretativa formulada por el Tribunal Supremo Administrativo en su sentencia de 9 de noviembre de 2011, n.º 9 As 55/2011-141. El tribunal subrayó allí que, en cada caso individual, las autoridades administrativas deben evaluar cuidadosamente si el consentimiento fue realmente otorgado, debiendo resolverse a favor del propietario en caso de duda.
La misma sentencia distingue dos situaciones:
- Si la vía fue construida por el propio propietario, o con su consentimiento demostrable, con el fin de su uso público, se activa el régimen de uso general, y por lo general ya no es necesario examinar la existencia de una necesidad comunicativa imprescindible. Mediante su conducta, el propietario "dedicó" de hecho la vía al público.
- Una situación completamente distinta se produce cuando la existencia de la vía es contraria a la voluntad del propietario. En tal caso, la declaración de existencia de una VUPFD constituye una restricción coactiva del derecho de propiedad que debe superar el test de constitucionalidad conforme al artículo 11, apartado 4, de la Carta de Derechos y Libertades Fundamentales. Por tanto, las autoridades administrativas no pueden presumir la existencia del consentimiento, sino que deben probarla de manera fehaciente.
Cuándo no puede inferirse el consentimiento del propietario
La práctica administrativa muestra repetidamente varias situaciones típicas en las que no puede inferirse el consentimiento del propietario al uso general:
Edificación histórica del terreno
En un lugar donde en el pasado se ubicaba un edificio u otra construcción, el terreno, por su propia naturaleza, no pudo a la vez funcionar como vía de uso público. Si, tras la demolición de la construcción, se creó una superficie pavimentada utilizada únicamente para las necesidades de un propietario concreto o de un grupo determinado de personas, no puede inferirse sin más la existencia de una tradición histórica de uso general ni el consentimiento del propietario a dicho régimen. Esta circunstancia puede constituir un argumento significativo en contra de la afirmación de que la vía surgió como una vía de uso público con fin determinado.
La señalización vial como manifestación de objeción cualificada
Otra situación se produce cuando el propietario restringe activamente la entrada o el acceso a su terreno mediante señalización vial. La colocación de una señal de "Prohibido el paso", eventualmente complementada con una placa adicional que permita el acceso únicamente a un grupo determinado de personas, constituye generalmente una manifestación inequívoca de objeción cualificada al uso general de la vía. El Tribunal Supremo Administrativo, en su sentencia n.º 1 As 76/2009-60, declaró expresamente que la infracción consciente de la prohibición de acceso por parte de terceros no puede, por sí sola, dar lugar a un consentimiento tácito del propietario. En otras palabras, el hecho de que el público no respete la prohibición no significa que el propietario consienta el uso de su terreno. Si la autoridad administrativa concluye que ni siquiera la colocación de una señal de prohibición constituye una objeción cualificada del propietario, está obligada a justificar dicha conclusión de manera convincente y detallada. Una mera afirmación de que la prohibición fue insuficiente no resulta admisible.
Existencia de un contrato de arrendamiento u otro contrato de Derecho privado
Si el propietario ha celebrado un contrato de arrendamiento remunerado para el uso del camino, demuestra con ello claramente que no considera el acceso como un derecho público en favor de un grupo indeterminado de personas, sino como una relación de Derecho privado fundada en el consentimiento contractual y la correspondiente contraprestación. Si el propietario realmente hubiera pretendido destinar la vía al uso público, la celebración de contratos de arrendamiento y la exigencia de una renta carecerían de todo sentido económico y jurídico. El Tribunal Supremo Administrativo también se pronunció sobre esta cuestión en su sentencia n.º 1 As 76/2009-60, concluyendo que la existencia de un régimen contractual generalmente permite deducir la ausencia de voluntad del propietario de destinar la vía al uso público general. Es igualmente relevante que la objeción cualificada manifestada en su día por el propietario, si no ha sido posteriormente retirada o modificada, vincula también a su sucesor legal. Por tanto, un mero cambio de propietario no restablece la posibilidad de inferir un consentimiento tácito al uso público.
Una objeción manifestada en su día de manera cualificada, si no ha sido retirada, vincula también al sucesor legal del propietario original.
Necesidad comunicativa imprescindible e insustituible
Ni siquiera la existencia del consentimiento del propietario basta por sí sola para concluir que ha surgido una vía de uso público con fin determinado sobre un terreno privado. Igualmente imprescindible es el cumplimiento del cuarto elemento definitorio, esto es, la existencia de una necesidad comunicativa imprescindible e insustituible. La finalidad de este criterio es evitar que el derecho de propiedad se restrinja allí donde la finalidad perseguida pueda alcanzarse por otro medio menos invasivo. La evaluación de la necesidad comunicativa imprescindible constituye, por tanto, una aplicación práctica del principio constitucional de proporcionalidad en el conflicto entre el interés público y la protección de la propiedad.
El Tribunal Constitucional, en su resolución expediente n.º II. ÚS 268/06, concluyó claramente que, cuando existan otras posibilidades de garantizar la conexión comunicativa entre inmuebles sin necesidad de interferir en el derecho de propiedad de otro sujeto, debe darse preferencia a dichas alternativas. La restricción del derecho de propiedad mediante la figura de la vía de uso público con fin determinado representa, por tanto, una solución de carácter extremo, y no un medio para aumentar la comodidad de los usuarios. El Tribunal Supremo Administrativo ha adoptado repetidamente la misma conclusión, por ejemplo en sus sentencias n.º 9 As 147/2013-48 y n.º 7 As 68/2014-87, según las cuales no puede inferirse la existencia de una necesidad comunicativa imprescindible si existe otra alternativa comunicativa razonable. En otras palabras, la autoridad administrativa no está facultada para examinar si el camino en disputa es la solución más cómoda o más rápida. Su función es valorar si, sin este camino, los inmuebles afectados no podrían recibir un servicio de transporte adecuado.
En la práctica, un error frecuente consiste en evaluar la existencia de la necesidad comunicativa desde la perspectiva del público en general o de la situación del tráfico en toda la localidad. Sin embargo, dicho enfoque no se ajusta a la jurisprudencia consolidada. El Tribunal Supremo Administrativo, en su sentencia n.º 6 As 213/2015-14, subrayó que la necesidad comunicativa imprescindible no se evalúa en relación con el público en general, sino exclusivamente en relación con los inmuebles concretos para los que el camino en disputa debe cumplir la función de conexión de transporte necesaria. Por tanto, el objeto de la prueba no es si el público apreciaría el uso de la vía o si el transporte en la zona en cuestión sería más cómodo. Lo determinante es únicamente si los inmuebles concretos afectados disponen de otra posibilidad de acceso realmente utilizable. Si tal posibilidad existe, aunque no sea óptima para sus usuarios, por lo general no se cumplirá el cuarto elemento definitorio.
Qué puede considerarse una alternativa comunicativa comparable
Al mismo tiempo, la jurisprudencia también protege los intereses legítimos de los propietarios de los inmuebles afectados. No puede inferirse automáticamente que falta la necesidad comunicativa imprescindible por el mero hecho de que exista otro camino en las inmediaciones. El Tribunal Supremo Administrativo ha subrayado en repetidas ocasiones que la conclusión sobre la existencia de un acceso alternativo no puede basarse en la mera existencia geográfica de otra vía de comunicación. La autoridad vial competente debe siempre evaluar individualmente si la ruta alternativa proporciona realmente una conexión comunicativa plenamente válida. En su sentencia de 16 de marzo de 2010, n.º 5 As 3/2009-76, y posteriormente también en sus resoluciones n.º 9 As 36/2022 y n.º 10 As 99/2022, el Tribunal Supremo Administrativo estableció que deben evaluarse, en particular:
- si la ruta alternativa es transitable a largo plazo,
- si se mantiene en condiciones,
- si es utilizable también en condiciones climáticas adversas o en invierno,
- si permite un tráfico acorde con la finalidad de los inmuebles afectados, y
- si proporciona una conexión de un nivel cualitativamente comparable.
Esto no significa, sin embargo, que la alternativa deba ser totalmente idéntica o igual de cómoda. La jurisprudencia admite expresamente que otro acceso pueda ser más largo, menos cómodo o más complicado de organizar. Lo determinante es si sigue representando una solución razonable y funcional para el servicio de transporte.
Por otro lado, la jurisprudencia rechaza claramente que la figura de la vía de uso público con fin determinado sirva únicamente para aumentar la comodidad del usuario. El Tribunal Supremo, en su sentencia de 16 de mayo de 2013, expediente n.º 22 Cdo 2178/2012, declaró que si la persona que utiliza el camino en disputa dispone de otro acceso, aunque menos cómodo, pero suficiente, no puede inferirse la existencia de una necesidad comunicativa urgente. En tal situación, tampoco surge el derecho de uso general de la vía con fin determinado. Esta conclusión tiene una importancia práctica fundamental. Muchas controversias no versan, en realidad, sobre si existe acceso, sino sobre si existe un acceso más cómodo.
Precisamente aquí debe distinguirse de manera rigurosa entre necesidad y comodidad. La vía de uso público con fin determinado no sirve para proporcionar a los usuarios la ruta más ventajosa, sino únicamente para garantizar la conexión de transporte necesaria allí donde objetivamente no existe otra solución razonable.
Entre las alternativas típicas que pueden excluir la necesidad comunicativa imprescindible se encuentran un paso existente a través de un edificio, el servicio de transporte desde una zona peatonal (donde la definición de "servicio de transporte", conforme al anexo n.º 6 del Decreto n.º 294/2015 Coll., comprende, entre otros, los vehículos de abastecimiento, de mantenimiento, de residentes o que transporten a una persona con discapacidad grave), o los aparcamientos públicos disponibles a una distancia razonable a pie. La evaluación de estas circunstancias debe ser siempre individualizada y basarse en las constataciones fácticas concretas. El mero hecho de que una opción sea más cómoda o económicamente más ventajosa para los usuarios no puede, por sí solo, justificar la restricción del derecho de propiedad de otra persona.
Ausencia de uso general e interés público
Además de los cuatro elementos definitorios de la vía de uso público con fin determinado, la jurisprudencia consolidada subraya otro aspecto significativo que la práctica administrativa suele pasar por alto: la existencia de un interés público real en el uso general de la vía. La figura de la vía de uso público con fin determinado no constituye, en efecto, un medio para resolver controversias privadas entre vecinos ni un instrumento para garantizar un acceso más cómodo de propietarios individuales a sus inmuebles. Su finalidad es permitir el uso general de la vía por parte del público, esto es, por un grupo indeterminado y predefinido de personas autorizadas a utilizar la vía gratuitamente conforme a la Ley de Vías de Comunicación. Precisamente este carácter de Derecho público distingue a la vía de uso público con fin determinado de las figuras de Derecho privado que regulan el acceso a través de un terreno ajeno.
Si, en efecto, un camino es utilizado de hecho únicamente por un grupo limitado de propietarios de varios inmuebles vecinos o por sus visitantes, generalmente no se trata de un uso general por parte del público, sino de la satisfacción de intereses privados individuales. Tal situación no constituye, por sí sola, motivo para restringir el derecho de propiedad de otro propietario mediante una figura de Derecho público. El Tribunal Supremo Administrativo abordó esta distinción, entre otras, en su sentencia n.º 7 As 85/2023-82, en la que subrayó la diferencia entre el uso general de una vía y la necesidad de Derecho privado de garantizar el acceso a inmuebles concretos. En este último caso, el ordenamiento jurídico proporciona al propietario los medios necesarios, en particular a través de la figura de la usucapión o de la constitución de una servidumbre de paso conforme al artículo 1276 y siguientes del Código Civil. No puede admitirse, por tanto, que la figura de la vía de uso público con fin determinado se utilice como una alternativa más sencilla o económicamente más ventajosa a una solución de Derecho privado.
El mismo énfasis constitucional se desprende ya de la resolución del Tribunal Constitucional expediente n.º II. ÚS 268/06, según la cual no es admisible restringir el derecho de propiedad mediante la figura de la vía de uso público con fin determinado allí donde falte un interés público real. Si el objetivo real es únicamente proporcionar a los vecinos un acceso más cómodo o más barato a sus inmuebles, se trata de la protección de sus intereses patrimoniales individuales, y no de un interés público capaz de justificar una injerencia en el derecho de propiedad de otra persona. En otras palabras, el interés público no puede confundirse con el beneficio privado de unos pocos individuos. Tal interpretación sería contraria al artículo 11 de la Carta de Derechos y Libertades Fundamentales y a la jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional.
Cómo defenderse frente a la creación o declaración de una vía de uso público con fin determinado
De la jurisprudencia existente del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo Administrativo pueden deducirse varias líneas de defensa fundamentales que pueden resultar esenciales para el propietario de un terreno. Conviene subrayar, no obstante, que su relevancia depende siempre de las circunstancias fácticas concretas de cada caso, y no pueden entenderse como una guía universal aplicable a todas las situaciones.
1. Expresión activa y demostrable de la oposición
El mayor riesgo para el propietario suele ser la tolerancia pasiva y prolongada del uso del terreno por parte del público. Tal conducta puede, en determinadas circunstancias, valorarse como un consentimiento tácito al uso general. Por el contrario, una oposición activa y claramente demostrable constituye un argumento significativo en contra de la conclusión de que se ha creado una vía de uso público con fin determinado.
Pueden considerarse manifestaciones de objeción cualificada, por ejemplo:
- la colocación de señalización vial que prohíba el acceso,
- la adición a la señal de prohibición de una placa que delimite el grupo de personas autorizadas,
- la expulsión reiterada de personas no autorizadas,
- la llamada a la Policía de la República Checa en caso de uso no autorizado,
- la instalación de una barrera, una puerta u otra medida técnica que restrinja el acceso.
Al mismo tiempo, conviene recordar que la jurisprudencia rechaza un enfoque formalista de las autoridades administrativas que vincule la existencia de oposición exclusivamente al cierre físico de la vía. El Tribunal Supremo Administrativo, en su sentencia n.º 7 As 85/2023-82, advirtió expresamente que la mera colocación de una señal vial de prohibición puede constituir una manifestación suficiente de la objeción cualificada del propietario.
2. Regulación contractual en lugar de declaración de Derecho público
Si los vecinos necesitan acceso a través de un terreno, generalmente resulta preferible, desde la perspectiva del propietario, resolver la situación mediante el Derecho privado. La celebración de un contrato de arrendamiento o de un contrato de constitución de servidumbre por una contraprestación adecuada demuestra claramente que el propietario no considera el uso de su terreno como público, sino como una relación fundada en el consentimiento contractual. La existencia de dicho contrato constituye una prueba significativa en contra de la conclusión de que el propietario pretendía destinar la vía al uso general. Este argumento cobra especial fuerza cuando la renta u otra contraprestación se ha pagado efectivamente a largo plazo y la relación contractual ha sido respetada por ambas partes.
3. Demostración de la existencia de un acceso alternativo
Una de las formas de defensa más eficaces suele consistir en cuestionar la existencia de la necesidad comunicativa imprescindible. El propietario debería, por tanto, demostrar activamente que los inmuebles afectados disponen de otra posibilidad de conexión de transporte, por ejemplo a través de un paso histórico, otra vía pública, la posibilidad de servicio de transporte desde una zona peatonal, o aparcamientos públicos a una distancia razonable a pie. Sin embargo, una mera alegación no es suficiente. Revisten especial importancia los medios de prueba concretos, en particular la documentación fotográfica, los planos cartográficos, los informes de las autoridades administrativas competentes o las pruebas del uso efectivo y prolongado de la ruta alternativa.
4. Prueba de la edificación histórica y de la naturaleza del terreno
Un argumento significativo puede ser también el hecho de que el terreno estuviera históricamente edificado o sirviera a una finalidad distinta del transporte. Si históricamente se ubicó un edificio en el lugar, difícilmente puede inferirse que al mismo tiempo cumplía la función de vía de uso público. El Tribunal Supremo Administrativo, en su sentencia n.º 7 As 85/2023-82, recordó expresamente que los terrenos históricamente edificados no sirvieron, ni pudieron servir, como vías de uso público con fin determinado. Tal circunstancia fáctica puede debilitar significativamente la afirmación sobre la existencia histórica de una vía.
5. Aplicación rigurosa de la regla de la duda a favor del propietario
La jurisprudencia del Tribunal Supremo Administrativo subraya en repetidas ocasiones que, en caso de duda, debe resolverse a favor del propietario del terreno. Este principio, formulado en particular en la sentencia n.º 9 As 55/2011-141, constituye un corrector interpretativo significativo en la protección del derecho de propiedad constitucionalmente garantizado. Por tanto, la autoridad administrativa no puede basarse en presunciones ni en probabilidades. Debe probar de manera fehaciente el cumplimiento de todos los elementos definitorios de la vía de uso público con fin determinado. Si alguno de ellos no queda plenamente acreditado, no puede declararse la existencia de una VUPFD. La carga de la prueba en este sentido no recae sobre el propietario, sino sobre quien afirma la existencia de la vía de uso público con fin determinado, y sobre la autoridad administrativa que resuelve la cuestión.
La defensa procesal no concluye con la emisión de la resolución administrativa de primera instancia
Contra la resolución de la autoridad vial competente cabe recurso de alzada, y contra la resolución firme de la autoridad regional cabe posteriormente recurso contencioso-administrativo conforme al artículo 65 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Contencioso-Administrativo. Una vez agotadas estas vías, cabe también la posibilidad de un recurso de casación ante el Tribunal Supremo Administrativo. Una garantía procesal significativa es también el principio recogido en el artículo 78, apartado 5, de la Ley de Enjuiciamiento Contencioso-Administrativo, según el cual las autoridades administrativas y los tribunales están vinculados por la opinión jurídica expresada en una resolución anterior, siempre que no se haya producido un cambio en los hechos o en la normativa aplicable. Como recordó el Tribunal Supremo Administrativo en su sentencia de 20 de mayo de 2024, n.º 9 As 66/2023-72, cualquier apartamiento de una opinión jurídica vinculante previamente expresada debe estar debidamente justificado y no puede ser el resultado de un mero cambio en la valoración.
Conclusión
La figura de la vía de uso público con fin determinado constituye una restricción significativa del derecho de propiedad que surge directamente por disposición de la ley cuando se cumplen simultáneamente todos los elementos definitorios legales y jurisprudenciales, sin que sea necesaria una resolución constitutiva de la autoridad administrativa. Precisamente por ello, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo Administrativo subrayan de manera constante que la existencia de una vía de uso público con fin determinado no puede inferirse mediante una interpretación extensiva ni a partir de la mera existencia fáctica de un camino. Cada uno de sus elementos debe acreditarse de forma independiente, y la ausencia de uno solo de ellos excluye la conclusión de su existencia.
En la práctica, las cuestiones más frecuentemente controvertidas son el consentimiento del propietario al uso general y la existencia de una necesidad comunicativa imprescindible e insustituible, que constituyen las salvaguardas constitucionales clave para la protección del derecho de propiedad. La jurisprudencia subraya asimismo, de manera reiterada, que en caso de duda debe resolverse a favor del propietario, y que la vía de uso público con fin determinado no puede servir como medio para resolver controversias privadas entre vecinos ni para garantizar un acceso más cómodo allí donde exista otra alternativa razonable. Su existencia debe ser, por tanto, la excepción, y no la regla.
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